碳税和碳交易中国该选哪个

“Low carbon economy” time　　Which China should choose, carbon-tax or carbon trade　　文/曾 刚　　随着全球气候变化问题的日益严重，降低温室气体(主要是二氧化碳)排放，实现全球向低碳经济的转型，已逐渐成为世界各国的共识。而在实践中，一些先行的国家在较早的时候，就已经开始采用各种各样的手段，来降低本国二氧化碳的排放和促进清洁技术发展。这些实践，取得了较好的效果，也为低碳经济的未来发展积累了相当多的经验。　　具体来说，实践中用以降低二氧化碳排放的手段主要包括直接管制、碳税(针对温室气体排放的环境税)和碳交易(排放权交易)等三种。在这三种减排方法中，后两种属于间接减排，在很大程度上利用了市场机制，为企业减排提供了一定的灵活性和可持续的激励，因而在实践中被广泛应用。　　碳税和碳交易：截然不同的理论基础　　尽管同为基于市场机制的间接减排手段，碳税和碳交易却有着截然不同的理论基础，涉及经济学中有关外部性问题的不同看法。从根本上讲，温室气体的排放属于一种负面的外部性。在不承担相关成本的情况下，排放者的实际排放量显然会超过社会最优的水平，进而造成全社会的福利损失。如何修正由外部性带来的这种扭曲，是降低二氧化碳排放所需要解决的核心问题。　　有关外部性修正，经济学理论中大致有两种观点。一种是庇古的理论，认为外部性产生扭曲的根本原因在于微观主体的个体成本与社会成本不同。因此，只要政府运用税收手段进行干预，使个体成本等于社会成本，微观主体基于自身决策的排放水平，就会与社会最优水平相一致。另一种观点则基于科斯的理论，认为外部性不足以成为税收干预的理由。在权利界定清晰的前提下，私人部门的交易仍有可能达成个体最优与社会最优的统一，当然，在这一过程中，交易机制和价格发挥着重要的作用。　　正由于理论基础上的差异，碳税和碳交易作用的方式也完全不同。碳税属于价格干预，试图通过相对价格的改变来引导经济主体的行为，达到降低排放数量的目的。而碳交易则属于数量干预的范畴，在规定排放配额(确定减排数量)的前提下，由价格机制来决定排放权在不同经济主体之间的分配。正如科斯曾论述过的，在完美市场的假定下(信息充分且不存在交易成本)，上述两种减排机制的效果应该没有区别。不过，完美市场的假定并不符合现实世界，信息不对称以及各种交易成本广泛存在，在这种情况下，两种减排机制在成本和效果上的差异将会不可避免。　　碳税与碳交易：不同的减排成本　　从理论上讲，减排成本所涵盖的范围相当广泛。为简化起见，我们在这里只简单比较两种减排机制的信息成本和实施成本。　　1.信息成本　　在实践中，对外部性的修正需要各种各样的信息。在征收碳税的情况下，最优税率是要使排放者的减排成本与社会成本相等。因此，政府需要获得每个排放者的成本信息，以及排放所导致的社会成本的信息。在碳税的征收对象很广泛的情况下，获取这样的信息是几乎不可能的事情。信息的不充分会导致税率偏离最优的水平，进而限制碳税的有效性。过低的税率难以有效发挥减排的作用，而过高的税率又会引起新的扭曲，导致社会效率的损失。　　与碳税相比，碳交易所需的信息相对简单。管理者只需评估碳排放的社会成本，并据此确定减排目标和需要发放的排放权配额即可，不需要再了解排放者的个体成本。排放权配额一经确定，不同主体会根据自身的减排成本和排放权的市场价格来决定排放权买卖，这种交易会使排放权得到最有效分配，并促使个体排放成本与社会成本(排放权的市场价值)趋于一致。当然，在排放权配额的初始分配上，不同的分配方式需要的信息有所不同。如果采用的是无偿分配，政府需要了解不同主体的排放成本信息，才能保证配额分配的公平。不过，根据科斯定理不难知道，即便政府不具备这些信息，也不影响社会最优状态的实现，其所影响的，不过是减排成本在不同排放主体之间的分担状态而已。如果采用拍卖方法，在机制设计合理的情况下，排放者的减排成本还可以在其报价中得到充分反映，无须政府再付出额外的信息搜集成本。　　2.实施成本　　实施成本关注的是将不同减排机制投入运行所需要的初始成本。碳税的实施相对简单，只相当于在已有的税收体系中新设一个税种，所有相关的活动都可以依托现有的体系来展开，所涉及的额外成本相对较少。碳交易的实施则相对复杂。首先，配额制度的建立(即对相关企业设置排放上限)，往往会遇到一些法律或者国家产业政策方面的障碍，相关调整需要相当的时间；其次，碳交易体系的建立会涉及较多领域，包括产业政策、金融、环境、科技等诸多方面，需要不同政府部门之间的协调；最后，碳交易需要建设全新的基础设施，包括交易平台、清算结算制度以及相关的市场监管体系，等等。相比而言，碳税的实施成本相对较低，在推行上更简便易行。　　碳税与碳交易：减排效果比较　　除成本上的差异外，两种减排机制的作用效果也存在较大的差异。碳税的征收，会改变排放者的成本，因此会引导排放者行为的调整。不过，这种行为调整的方向并不确定。具体而言，在开征碳税的情况下，排放者可以有几种不同的选择，一是降低产量；二是采用新技术，在维持既有生产规模的情况下，降低二氧化碳排放；三是通过提高产品价格，将新增成本转嫁给下游消费者。　　在上述几种选择中，第一种和第二种调整，会有助于二氧化碳排放的降低，但在第三种情况下，碳税的实施只有财政增收作用，并不能对排放行为形成约束，碳税成本大部分被最终消费者所承担。由这几点来看，碳税在降低碳排放上的效果具有相当的不确定性，在很大程度上要取决于排放者产品的需求价格弹性。价格弹性越高，意味着排放者越难将碳税成本转嫁给消费者，减排效果也越明显，反之，碳税成本将被转嫁，减排效果将被弱化。这一特征，也为碳税所适用的产业范围设定了一个约束。　　碳交易的作用方式是通过数量限制来影响排放者的行为。在碳交易中，总排放配额一经确定，总体的减排目标也就已经明确。受约束的排放者的选择，将是采取怎样的方式，以最低的成本，来实现这一减排目标。根据目前国际主要碳交易机制(如欧盟排放权交易体系)的规定，受约束的排放者大概有三种选择，一是降低产量；二是采用新技术，降低排放规模；三是在市场上购入排放许可，来缓解自身所收的排放约束。与碳税相比，碳交易的减排效果非常明确，不管排放者采用上述哪种方法，都能实现总体减排目标。不同的选择，只是为排放者提供了更灵活的机制来最小化减排成本。而且，更值得一提的是，由于新排放权(核证减排)的产生大多都与新技术的开发和运用有关，因此，碳交易体系为排放者所提供的三种选择中，第二种和第三种都会激励清洁技术的发展，这对低碳经济的实现显然更具有长期的价值。　　短期和长期路径选择　　总体上看，尽管同为降低二氧化碳排放的手段，碳税和碳交易各具特点，在成本和减排效果上有着明显的区别。相比之下，碳税的实施成本相对较低，比较容易推行，因此，在减排政策实践的最初阶段，碳税更容易为政府部门所采用。　　不过，碳税的缺陷也相对明显，在信息不充分的情况下，税率制定偏差有时还会产生新的扭曲。此外，碳税减排效果也具有不确定性，在很大程度上要取决于排放者产品的需求价格弹性，这也给碳税所使用的产业范围形成了约束。　　与碳税相比，碳交易的实施成本虽然较高，但其在减排效果以及运行成本方面具有相对优势，而且在跨国减排治理上(主要是推动发达国家与发展中国家的合作)也具有相当的潜力，也正因为此，从《京都议定书》签订以来，国际碳交易市场开始有了迅速的发展。特别是在进入2005年之后，国际碳交易规模迅速扩大，目前已成为全球大的商品现货交易市场之一，并也取代碳税成为了最重要的碳减排机制。从未来看，随着国际合作的进一步深入，以及交易机制和交易产品的进一步完善，碳交易还有可能在实现减排目标的同时，成为全球金融市场体系一个全新的发展方向和增长点。　　具体到我国来说，由于低碳经济已逐渐成为不可逆转的国际潮流，因此，如何根据国际环境和自身情况来制定低碳经济发展战略，选择合适的减排机制，是未来我国所面临的一个重要问题。除通过产业政策来进行直接管制外，还需要考虑运用碳税和碳交易等手段，来建立长期可持续的减排机制。　　从短期来看，可以考虑对部分高排放产业(信息搜集成本较低、价格需求弹性较大的行业)采用碳税方法，来促使其技术转变和结构调整；同时积极参与现有国际碳交易，利用国外的资金和技术来降低碳强度。　　而在长期内，宜及早加强国内碳交易市场的研究和建设，适当时候推出配额交易制度试点，推动我国本土碳交易市场的发展。这在一方面可以为我国产业技术革新和结构调整，提供一个可持续的、市场化的激励机制；另一方面，也有助于提升我国在新兴的国际碳交易市场中的地位和影响力，从而在低碳经济时代的国家竞争中赢得一定的先发优势。　　(作者为中国社会科学院金融研究所银行室主任)