周学东：国际金融消费者保护制度改革动态及启示

一个完善的金融消费者保护制度框架，必须具备系统的法律体系、健全的纠纷解决机制、有效的金融消费者教育制度，以及负责任的监管机构　　■ 中国人民银行条法司司长 周学东　　2008年国际金融危机阴云渐行渐远之日，正是美国等西方发达国家和国际金融组织深刻反省之时。共识之一便是，金融消费者保护对维护公众信心和金融体系稳定至关重要。2010年《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(简称《多德—弗兰克法案》)甫一出炉，全球瞩目，因该法案中金融消费者保护被置于与整个金融体系改革同等重要的地位。英国、加拿大、澳大利亚等国也效法美国，变法图新，纷纷出台或即将出台与金融消费者保护有关的法案。经合组织(OECD)等有关国际组织也着手推动各国金融消费者保护标准的制定工作。本文正是基于对美国、加拿大等西方主要发达国家的实地考察，以及对有关国际组织在金融消费者保护领域的法律制度的剖析，浅析中国金融消费者保护现状，试图就建立中国金融消费者保护制度提出建议。　　发达国家金融消费者保护制度特点　　多重监管的美国金融消费者保护制度　　在主要发达国家中，美国的金融消费者保护一直走在各国前列。美国金融消费者保护制度伴随着金融消费的扩张建立起来，一般认为始于1968年的《诚实借贷法》。到目前，美国联邦层面与金融消费者保护有关的法律已有25部之多，并形成一个较为完善的法律制度体系。大体而言，这25部法律涵盖五个方面的内容：提高金融消费市场的公信度和透明度，强化金融机构信息披露义务，如《诚实借贷法》；明确金融消费者权利和义务，设立纠纷投诉解决机制，如《消费者租赁法》；防止金融消费者受到不公平待遇和歧视，如《社区再投资法》；保护金融消费者存款和取款安全、自由，如《联邦存款保险法》；规范征信业务活动，如《公平信用报告法》。　　在监管层面，美国原有金融消费者保护监管体制的一个重要特点是“多重监管、相互协调”，即由各金融监管机构在其职责范围内，对金融机构履行金融消费者保护的情况进行监管，由联邦金融机构监管协调委员会对监管机构的检查进行协调。在联邦层面，履行监管职能的机构主要有美国联邦储备委员会、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管署和全国信用合作社监管局等。《多德—弗兰克法案》改变了这一格局。依照这一法案，美联储下设一个独立的金融消费者保护部门，即金融消费者保护局(CFPB)，整合其他金融监管机构消费者保护职能，以确保消费者及时、清楚地获得有关信息，禁止不公正、欺诈、侮辱性和歧视性的商业行为，识别并标明过时的和繁琐的规则，并促进透明、高效和有竞争力的消费者金融产品市场。为达此目的，CFPB被赋予以下四项职权。一是实施金融消费者教育计划。二是受理投诉，并进行调查和反馈。三是收集和公布数据。CFPB将设立专门的研究部门，负责识别并收集与公共利益相关的消费金融市场信息，并将这些信息提供给商业机构、消费者和监管者，作为决策的依据，同时，CFPB也可以向被监管者及其他监管部门收集信息。四是制定并执行监管规则。根据《多德—弗兰克法案》，CFPB享有在金融消费者保护领域的规则制定权和监管权，监管对象不仅包括传统的商业银行，还包括各类贷款机构，以及从事特定活动的普通经销商。资产小于100亿美元的银行和信用社虽仍由原监管部门监管，但也须遵守CFPB制定的监管规则。　　加拿大、英国和日本等国家恪守基本一致的金融消费者保护原则　　加拿大、英国和日本作为发达国家，虽金融消费者保护法律数量远不如美国，但在保护范围和保护的效果上并不输于美国，甚至在有些领域较美国更为完善。　　在法律制度层面，这些国家均在银行法、保险法等金融监管法律之外，制定了专门的金融消费者保护法，如英国《消费信贷法》《金融服务与市场法》《消费者信用法》，加拿大《金融消费者保护局法案》，日本《消费者合同法》《金融商品交易法》和《金融商品销售法》等。　　在监管方面，各国存在一定差异：加拿大金融消费者保护基本上由加拿大金融消费者保护局独立承担，但该局不享有规则制定权；英国设立金融服务局(FSA)，统一行使金融监管和金融消费者保护两方面职责，并由其下属金融调查服务部负责处理金融产品的消费者投诉；日本金融消费者保护职责主要由金融厅承担，其他监管机构包括中央银行、消费者厅和财务省等。　　以人为本、公众利益至上是发达国家金融消费者保护制度的共同特点　　各国金融消费者保护的法律体系和监管模式虽然各异，但仍具一些共同特点：第一，具有比较完备的金融消费者保护法律体系，建立了一套覆盖存款、贷款、银行卡、信用报告、银行理财等主要金融消费领域的保护制度，且都在提高金融消费的公信度和透明度、明确消费者权利义务、防止消费者受到不公平待遇和歧视、保护金融消费者存取款自由等方面作出明确规定。第二，建立专门的金融消费者保护机构。加拿大、英国两国都由一个主要的机构履行金融消费者保护职责，而美国则设立了CFPB，统一履行散布于不同联邦机构的金融消费者保护职能。第三，以信息披露作为金融消费者保护的核心。针对金融消费领域信息高度不对称的特点，这些国家都明确要求金融机构以普通消费者可以理解的语言，详尽、清晰、全面披露金融产品或服务的细节，特别是对消费者的权利义务产生重大影响和决定消费者选择的核心内容。第四，有渠道通畅、选择多样的纠纷解决机制。这些国家都建立了渠道顺畅、选择多样、行之有效的金融消费纠纷解决机制。在发生金融消费纠纷后，消费者可以通过与金融机构自行协商、向监管机构投诉、申请仲裁及提起诉讼等四种方式解决。第五，将金融消费者教育作为金融消费者保护的重要手段。美国更是把面向美国国民的金融消费者教育纳入国家发展战略。第六，建立了有效的存款保险制度。存款保险是保护金融消费者权益最重要的制度安排，各主要国家均建立了较为完善的存款保险制度。受金融危机影响，2008年初至今，美国共倒闭360余家银行类金融机构，正是联邦存款保险公司快速有效的处置，有效维护了消费者的存款权益和金融体系稳定，未发生一起公众挤兑事件。　　值得一提的是，此次国际金融危机，英国金融业遭受重创。危机后，英国人痛定思痛，借鉴美国做法，对现有金融监管体系进行大刀阔斧的改革。在既定改革法案中，FSA将被撤销，由其负责的金融监管职能回归中央银行即英格兰银行。改革后，英格兰银行将统一负责宏观和微观两方面的金融监管，而FSA负责的金融消费者保护职能将由新成立的消费者保护与市场署承担。一般认为，美国、英国、加拿大等国家将金融监管与金融消费者保护分离的做法，在客观上能够保障消费者保护机构的中立性、公正性、独立性，防止监管部门过于容忍金融机构侵害消费者权益的行为，一定程度上有助于避免“监管捕获”这一道德风险，增强金融消费者保护的实际效果。　　国际组织在金融消费者保护方面的最新动态　　近年来，随着金融消费者保护愈益受到各国重视，这一问题也开始引起相关国际组织关注，特别是2008年国际金融危机之后，OECD、世界银行等主要国际组织都开始将金融消费者保护作为与宏观审慎管理、金融稳定相关的重要议题，进行系统研究。　　OECD的关注点主要在金融消费者教育。早在2003年，OECD就推出了全面的金融消费者教育项目，以提高金融消费者和投资者对金融产品及其内涵和风险的理解，提升金融消费者识别金融风险与机会的技能，从而做出恰当选择并采取有效行动来提高金融福利。金融危机后，各国决策者认识到，金融消费者教育既可以提高公众生活技能，又可以促进金融稳定，对防范突发事件下公众出现恐慌性的集体非理性行为大有裨益。OECD也相应扩大金融消费者教育项目范围，并创建金融消费者教育国际网络，成立第一个金融消费者教育国际门户网站。在金融消费者教育项目下，自2005年以来，OECD陆续发布了四个相关文件。　　与OECD不同，世界银行的主要工作集中在促进金融消费者保护的国际
对话、研究金融消费者保护具体规则等方面。从2005年开始，世界银行将一些国家关于金融消费者保护与金融认知的法律制度框架和相关的国际经验进行比较，并开展分析、评估。目前，该评估项目已在10个国家完成。2010年11月，世界银行还开展了关于金融消费者保护和金融认知的全球计划。根据评估成果，世界银行拟定了《金融消费者保护的良好经验建议》，该文件涉及银行、证券、保险和非银行信贷等领域的金融消费者保护，主要制度包括消费者保护机构、关于销售和披露的规则、消费者账户的管理和维护、隐私和数据保护、争端解决机制、保障和补偿计划、消费者自我保护能力等八个方面。　　无论是OECD关于金融消费者教育的文件，还是世界银行拟定中的《金融消费者保护的良好经验建议》，都无疑体现了金融消费者保护在金融风险防范和金融稳定方面日益重要的地位。同时，金融消费者保护的问题也受到了G20的高度关注。在2008年11月华盛顿峰会上，G20发表了《关于金融市场和世界经济的共同宣言》，明确提出“通过对投资者和消费者保护给予支持，避免损害公众利益行为发生，预防非法的操纵市场行为和欺骗以及权力滥用行为，保护合法的金融风险”。在之后陆续召开的伦敦、匹斯堡、多伦多、首尔峰会上，金融消费者保护均是各方关注的议题之一。G20峰会还委托OECD与金融稳定理事会(FSB)共同起草一份关于金融消费者保护的报告，准备提交给将于今秋在法国召开的G20嘎纳峰会进行讨论，这进一步突显了国际社会对金融消费者保护问题的关切。　　我国金融消费者保护领域存在的主要问题　　对照主要发达国家的金融消费者保护制度和OECD、世界银行对金融消费者保护的建议，目前我国在金融消费者保护方面与世界主要国家还有很大差距。　　第一，缺乏完善的金融消费者保护法律制度体系。我国现有的消费者保护法律体系对公众购买金融产品和服务也起到了一定的保护作用，但这种保护的程度还比较低，相关法律条款也不是十分清晰。比如《消费者权益保护法》《产品质量法》能否适用于金融领域目前还存在一定的争议，《广告法》等法律也没有针对金融市场做进一步的细化，难以适用于金融产品消费领域。同时，在金融领域虽有《商业银行法》《证券法》和《保险法》等与金融消费者保护相关的法律，但这些法律并未对公众知情权、选择权、隐私权的保护以及金融消费者教育等制度作出系统的规定，金融消费者受到的法律保护远远不够。　　第二，维权程序不健全。目前，虽然各金融机构设立了一定投诉渠道，各级消费者保护协会也受理金融方面的投诉，但由于金融稀缺性带来的金融机构特殊地位，公众投诉在缺乏有效监管的情况下往往无疾而终，甚至求告无门，媒体也难以进行充分的揭露和
曝光。同时，我国也无明确的解决消费纠纷的特殊司法程序，金融消费者通过司法救济途径解决纠纷还存在成本高、周期长等问题，这给维权带来了较大困难。　　第三，监管机制不足。我国并未建立专门的金融消费者保护机构，虽然工商、消费者协会、中央银行、其他金融监管机构都有一定的职权，由于各机构之间职权交叉、权限不明、缺乏专业性，存在着道德风险、“监管捕获”等问题，这一监管机制并不能满足金融消费者保护的需要。　　第四，缺乏存款保险制度。中国尚未建立存款保险制度，这既不利于公众存款安全，也不利于中小金融机构成长，还无法以存款保险为基础建立银行业金融机构市场化的退出机制。这是我国金融体系的制度性缺陷。　　因此，我国金融消费者保护无论是从法律制度上，还是从行政监管上，都存在着制度缺陷。从国际金融监管改革趋势和我国现实需要出发，这种状况必须改变。　　完善金融消费者保护制度的几点启示　　从各国实践看，一个完善的金融消费者保护制度框架，必须具备系统的法律体系、健全的纠纷解决机制、有效的金融消费者教育制度，以及负责任的监管机构。完善我国金融消费者保护制度也需要从这几方面着手。　　第一，构建完善的金融消费者保护法律体系。从长远看，我国需要针对金融业的特殊情况，从保护范围、标准、制度、程度和责任等多个角度入手，制定一部或几部专门的法律或法规，明确金融消费者权益保护的基本原则和监管规则。这些法律应当包括界定金融消费者的范围，界定消费者的安全权、知情权、选择权、隐私权等基本权利，确立银行业存款保险制度、商业银行信用卡责任分担制度、公平授信制度等特殊制度。　　结合我国立法程序和现实状况，近期看，为满足我国金融消费者保护的迫切需求，可先在金融领域的行政法规、部门规章中有针对性地增加金融消费者保护条款和措施，在存款、贷款、黄金产品、银行卡、支付清算、个人金融信息等方面达到保护金融消费者权益的目的，解决我国金融消费者保护的迫切需求与出台专门立法的周期较长之间的矛盾。例如，人民银行等四部委为保护消费者的银行卡用卡安全，2009年出台了《关于加强银行卡安全管理，预防和打击银行卡犯罪的通知》；人民银行在2010年出台的《非金融机构支付服务管理办法》中，明确了在第三方支付领域中对金融消费者备付金、数据资料等的保护要求；在2011年颁布的《关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》中，也对银行业金融机构保护消费者个人金融信息作出了具体规定。远期看，由于行政法规、部门规章和规范性文件等法律层级低，无法规定民事权利、义务关系，以法律的形式规定金融消费者保护的相关制度势在必行。　　第二，构建法制化的金融消费纠纷解决机制。一套程序完备、公正、高效、低成本的金融消费纠纷解决机制，是迅速解决金融消费纠纷、维护金融消费者权益的重要制度保障和程序安排。从各国立法看，美国建立了小额诉讼制度和集体诉讼制度，英国在FSA下建立了金融调查服务部(FOS)来解决金融消费纠纷，这些经验都值得我们借鉴。目前，人民银行南京分行在江苏部分地区试行了涵盖指导、劝告、调解、协商、评价和检查等措施的金融消费者保护制度，人民银行武汉分行在湖北部分地区试行了“对金融消费申诉处理的评价”制度；人民银行西安分行在部分地区试行由人民银行主导的纠纷调解制度；人民银行晋中市中心支行建立金融消费者维权中心和金融服务维权网络。这都是对构建符合我国国情的金融消费纠纷解决机制的有益探索。　　第三，明确金融消费者保护机构的职权。从发达国家经验看，美国、加拿大直接设立了一个专门机构，而英国、日本则是通过立法赋予相关金融监管部门金融消费者保护职能。无论采用哪种方式，这些国家的立法都对各部门的职责作出了清晰明确的界定，值得我国借鉴。　　第四，建立金融消费者教育体系，加强对金融消费者的教育。在各国和国际组织看来，金融消费者教育是金融消费者保护的重要内容。在完善的金融消费者教育体系尚未建立之前，中央银行及其他金融管理部门宜通过加强对金融消费者教育等方式，扩大社会认知程度。目前，针对银行卡、个人征信等领域的消费者教育已经成为了人民银行许多分支机构日常工作的一部分。　　第五，加快建立存款保险制度。经过此次国际金融危机，可以更加清楚地看到，存款保险制度是有效的，是维护金融消费者权益的重要机制，也是应对危机的一个重要手段。存款保险机构已发展成为政府应对金融危机的应急平台。中国需要借鉴美国等国家经验，加快建立存款保险制度。■