全国主体功能区规划拟出限制开发类存疑

作者 林醒夕 编辑 晨星　　《全国主体功能区规划》公布实施已经迈入倒计时。　　“规划好森林，让树木自由生长”。一位参与规划制定的专家如此形容规划对于国民经济发展的作用。　　国家发改委内部人士向记者表示，《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)今年年内将出，目前处在最后修订阶段。　　然而，记者采访发现，这一勾画“森林”布局的规划本身尚待完善。　　目前《规划》将主体功能区划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。而参与《规划》起草的专家建议，限制开发区和重点开发区之间应单设一类“一般开发区域”，并对国家禁止开发区全面清查，主体功能区政策体系中应进一步加强金融、社会、政绩考核三大环节。　　单设“一般开发区域”？　　就目前的四种分类，有研究区域规划的专家向记者直言，如果仅仅限于“优化、重点、限制、禁止”这四种类型的开发方式，有些区域不能被恰当地纳入任何一种类型区。这一问题突出表现在重点开发区和限制开发区之间的落差过大，缺乏一个中间的过渡状态。　　“其实非常有必要在限制开发区和重点开发区之间单设一类‘一般开发区域’”。据参与规划起草的内部人士透露，由于目前欠缺这样一类区域，而且四种类型的主体功能区不仅已经写进了“十一五”规划《纲要》，在党的十七大报告中也多次强调。　　《中共中央关于制定十二五规划建议》中也提出了"实施主体功能区战略"，其中分类也是上述四种类型。　　在这种情况下，如果再对类型区的设置和名称进行修改的确有很大的难度，在处理上不得不将一般类型的开发区纳入限制类型。　　该内部人士表示，除此之外，另一解决方式是对限制开发区内部进行生态区域和农业区域两种类型划分的方式。　　“但这样处理仍有问题”。他指出，限制开发区中仍然有大量发育程度不低的城市化地区，而且这类城市区域将继续发育成长。对于这类区域，忽视其城市化的存在和发展，而将其笼统地归为农业或者生态地区并不合适。　　该内部人士强调，目前发改委的思路是在名称和区域类型上采取一些技术性的处理方法，但是在政策设计上，会注意“一般开发”和“限制开发”两类区域的差别，并相应地实行两种类型有差别的政策体系，以做到政策尺度与不同类型区域的空间尺度相匹配，真正解决以往区域政策空间尺度过大的问题。　　全面清查国家禁止开发区　　相比其他三大区，国家禁止开发区域在区域范围和法律、政策边界上是最为清晰，其主要包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园。　　但一位参与《规划》起草的专家指出，国家级禁止开发区虽然都有批准的面积，但是其四至在哪并不明确，并且归属不同的部门管辖，这几类区域之间也存在相互交叉的问题。　　该人士认为有必要对国家禁止开发区域进行一次全面清查，进一步界定各类禁止开发区域的范围，核定人口和面积，以真正落实相关政策。　　因为从空间分布上看，禁止开发区除了限制开发区中分布的大面积的禁止开发区，另一类是镶嵌于优化和重点开发区中的禁止开发区。而后一种情况，区域间的过渡带很窄，区域类型落差较大，很容易受到周边工业污染的影响，　　对此，专家建议，重点开发区中镶嵌着的禁止开发区，其保护不能仅仅限于区内，周边一定范围内的开发方式也必须进行限制。　　主体功能区建设需配套政策　　主体功能区的建成，有赖于财政政策、投资、产业、土地、人口、环境政策、应对气候变化、绩效评价、政绩考核等等一整套系统政策的支撑。《规划》中针对不同区域，制定不同的区域配套政策体系。　　据参与规划制定的发改委内部人士建议，主体功能区政策体系中应进一步加强金融、社会、政绩考核三大环节。　　为此，他建议，规划应该结合不同区域的主体功能定位，在一定程度上体现差别化，鼓励在重点开发区进行融资方式创新，拓宽融资渠道。　　该人士直言，主体功能区目前的政策设置仍然偏重经济政策，没有明确的社会政策。“在四大区域中，社会政策对重点开发区尤为重要，直接关系其是否能实现吸引人口集聚的政策目标，如果社会政策不完善，人口尤其是城市化新增人口无法真正定居下来。”　　该人士透露，目前中组部一些有关干部考核的文件已经开始体现了主体功能区的理念，“政绩考核是规划中的关键性政策，必须在规划中适度体现，否则一些不了解情况的地方同志会有猜疑和动摇。”