七亿元甲流疫苗欠款调查：省政府集体失信

山东、云南、江苏等省大量拖欠甲流疫苗款，近一年后仍未给付生产企业；看似复杂的原因背后，“政府诚信”的缺失值得警惕和检讨　　《财经》记者 李微敖 王晨 明了　　“今天有五家基金过来调研，可我都不知道如何介绍今年的业绩。”2010年12月9日，中国最大的疫苗生产企业——华兰生物工程股份有限公司(002007.SZ，下称华兰生物)董事长安康，颇有些无奈。　　安康的无奈，缘于数省政府的集体失信。　　自2009年8月至2010年2月，华兰生物控股子公司华兰生物疫苗有限公司(以下统称华兰生物)，依据国家统一订单，完成了5225万剂甲型H1N1流感病毒裂解疫苗(下称甲流疫苗)生产。按照当初约定，货款应该在企业将疫苗交付后最多两周内给付。然而直至目前，华兰生物仍有15%左右，即不少于1.8亿元的甲流疫苗货款，遭数省政府拖欠，难以收回。　　与华兰生物面临同样难题的，还包括科兴控股生物技术有限公司(Nasdq：SVA)控股子公司北京科兴生物制品有限公司(下称科兴生物)、北京天坛生物制品股份有限公司(600161.SH，下称天坛生物)两家上市公司。　　受益于来自政府的大量甲流疫苗订单，上述三家企业2009年及2010年上半年业绩均大幅增长，其股价更是持续上涨，一度成为当时资本市场的耀眼明星。　　此外，浙江天元生物药业有限公司(下称天元生物)、江苏延申生物科技股份有限公司(下称延申生物)、长春长生生物科技股份有限公司(下称长生生物)、大连雅立峰生物制药有限公司，以及中国医药集团总公司旗下中国生物技术集团公司(下称国药中生集团)所辖的上海生物制品研究所(下称上海生物所)、长春生物制品研究所(下称长春生物所)、兰州生物制品研究所(下称兰州生物所)等其他七家企业，也都不同程度被拖欠了甲流疫苗款。　　据《财经》记者调查，十家甲流疫苗生产企业被欠款项总和超过7亿元。其中，能够较为准确统计出的华兰生物、科兴生物、天坛生物、天元生物、长生生物等五家企业，被山东、云南、江苏等省政府拖欠疫苗款约为6.56亿元。　　甲流疫苗总动员　　厘清这一欠款事件的来龙去脉，须回溯2009年3月开始肆虐全球的甲型H1N1流感疫情。　　彼时，甲流疫情先在墨西哥出现，随后在全球蔓延。世界卫生组织(WHO，下称世卫组织)连续提高警戒级别至最高的六级，并号召各国共同积极应对。同时，甲流疫苗研发及使用，被当做应对大规模传染病有力手段之一，也提上各国议事日程。　　2009年5月27日，世卫组织确定甲流疫苗生产用毒株。葛兰素史克(GlaxoSmithKline)、赛诺菲-安万特(Sanofi-Aventis)、诺华(Novartis)等跨国医药巨头开始研发甲流疫苗。　　中国的华兰生物、科兴生物也在2009年6月获得毒株，加入研发行列。此后，在世卫组织尚未分发可用于疫苗抗原定量的参考品时，中国药品生物制品检定所(2010年9月26日更名为中国食品药品检定研究院)建立了“总蛋白测定结合SDS—PAGE扫描”的替代方法，解决了生产企业在疫苗定量和配置上的问题。　　参与甲流疫苗研制的中国工程院院士、北京生物制品研究所研究员、天坛生物董事赵铠向《财经》记者介绍：“2009年8月初世卫组织才分发疫苗抗原定量参考品，中国7月22日就开展临床评价试验，比其他国家提前了约一个月的时间。”　　2009年4月28日，由中国卫生部牵头，国家发改委、财政部、工信部等33个部门组成“国家应对甲型H1N1流感联防联控工作机制”(下称“联防联控机制”)。　　国家食品药品监督管理局(下称国家药监局)则针对甲流疫苗生产，推出特殊审批程序，以节省审批时间。国家药监局表示，中国11家流感疫苗生产企业，无论是否具备大流行流感疫苗生产资质，均可申请甲流疫苗的研制与生产。此前，中国唯有科兴生物一家企业具备大流行流感疫苗生产资质。　　2009年9月3日，科兴生物生产的甲流疫苗“盼尔来福.1”获得国家药监局批准文号，成为全球首支获得生产批号的甲流疫苗。　　接着，华兰生物等其余九家疫苗企业，也先后获得批准文号，并开始批量生产甲流疫苗。11家流感疫苗生产企业中，唯有深圳市海王英特龙生物技术股份有限公司(08329.HK)因车间改造未完成，虽获得了毒株，却始终未能进行甲流疫苗生产。　　经国家发改委药品价格评审中心确定，中国产甲流疫苗价格为每剂22.3元(15微克/0.5毫升规格)。据《财经》记者了解，如包括运输等费用在内，甲流疫苗实际价格为每剂23元。这一价格远低于德国的14欧元、法国的10欧元、美国的7.8美元，以及中国香港的79港元，但各生产企业仍然能获得较高的毛利率。　　华兰生物2009年年报披露，该公司销售毛利率较上年增加15.96%，达到了76.03%，“主要原因为毛利率较高的疫苗占收入比重较上年增加”。其2010年半年报中亦提及，包括甲流疫苗在内的所有流感疫苗的毛利率为88.82%，这比上年同期增加了74.82%。天元生物董事长丁晓航也承认，当产量到了300万－400万剂时，甲流疫苗的毛利率便可达到较高水平。　　在首支甲流疫苗生产出来之前，工信部已于2009年8月28日，向科兴生物和华兰生物下达首批甲流疫苗生产计划，分别为330万剂和400万剂，并要求两家公司在当年9月15日前完成生产。　　此后，为实现2009年底前，中国有10%人口接种甲流疫苗的目标，至同年11月24日，工信部向十家疫苗企业，分四次下达了1.14亿剂甲流疫苗生产计划。其间，由于延申生物爆出狂犬疫苗造假丑闻，其获得的631万剂甲流疫苗订单，在批签发了378万剂后便停止生产，中国的甲流疫苗生产商减少为九家。　　“在甲流疫情之前，中国平均每年接种的流感疫苗大概只有2000万人份左右。为了满足甲流疫苗生产需要，所有可以生产季节性流感疫苗的企业，都被动员起来了。”一位不愿透露姓名的卫生系统官员向《财经》记者介绍。　　华兰生物董事长安康、天元生物董事长丁晓航等人也证实，卫生部、工信部数次召集疫苗企业座谈，要求企业扩大产能。　　为此，华兰生物的疫苗产能扩大了三分之二，并最终累计获得了5225余万剂的订单，批签发了5274余万剂甲流疫苗，分别占全国总量的30.87%和33.56%，居各企业之首。天元生物的订单和批签发量分别为2300万剂和2337万剂，两项均为全国第二。多家疫苗生产企业人士均表示，为满足甲流疫苗的生产，除扩大产能外，当时其他产品的生产基本停止了。　　此外，为确保国内供应，科兴生物、华兰生物等企业虽接到国外甲流疫苗订单，但最终放弃。只有天元生物在2010年2月，实现了对智利总计130万剂甲流疫苗的出口。　　6000万剂疫苗闲置　　在甲流疫苗产能及产量不断扩大的另一端，疫苗接种情况却在发生变化。　　一位山东疾控系统官员告诉《财经》记者：“因是自愿接种疫苗，最初两批疫苗接种的时候，疫苗供不应求，老百姓觉得这是救命的；但到了第三批，人们的接种愿望就慢慢淡下来了。”这种现象在全国各地普遍存在。这位人士解释道：“后来甲流疫情没有大家想象的那么严重，死亡案例不多，症状也较轻，人们就没那么紧张了。部分疫苗开始打不出去了。”　　而接种人员的积极性也成为影响疫苗接种的一个因素。一位“联防联控机制”内的人士介绍：“接种人员都是高强度工作，没有因甲流疫苗得到额外补贴，接种人员本身没有积极性，对接种工作影响也很大。”　　2009年11月，下达第四批甲流疫苗生产任务同时，工信部预计，加上此前的1.14亿剂，到2010年2月底之前，中国各疫苗生产企业总计可以完成1.6亿剂甲流疫苗生产。　　“这时，主管此事的中央领导就问还要不要继续生产？卫生部随后让各省汇报是否需要再接种，以及接种的数量。各省政府按照各地总人口建立10%免疫屏障的原则，以省政府文件的方式上报其所需要的数量，卫生部再把需求量发回去让各省核实，来回核实了三次，最终才确定第五批5500万剂的生产计划。”一位了解当时决策过程的官员介绍。　　2010年1月14日，工信部向各疫苗生产企业下达最后一次《关于下达甲型H1N1流感疫苗生产计划的通知》，计5500万剂，并要求各厂商在2010年1月底前完成生产，2月底前完成批签发。　　此时，甲流疫苗接种率继续下降，据前述官员介绍：“前四批都基本打完，最后一批生产出来后，基本上没人打了，企业生产出疫苗后，很多直接囤在自己库房。”　　华兰生物2010年半年报和2009年年报显示，华兰生物全部完成了国家下达的5225余万剂甲流疫苗生产任务，并将其中4063余万剂疫苗运至工信部指定地点。这表明还有1162万剂甲流疫苗存于企业库房。　　“工信部给我们指定的运送地点是西藏、新疆、云南等地。延申生物狂犬疫苗出事后，我们也参与了江苏的疫苗供应。剩下的这1000多万剂疫苗，这些省份都不要了。”华兰生物董事长安康证实。　　上海生物所的一位人士也透露，其生产出来的甲流疫苗，约有500万剂目前尚在自己库房中。　　卫生部新闻办公室2010年4月14日通报：截至4月13日24时，国家药监局累计完成批签发的甲流疫苗为1.52亿人份(一人份为15微克/0.5毫升规格)，全国累计签收的疫苗为1.14亿人份，累计完成接种9720万人。　　这意味着，当时有约3800万剂甲流疫苗成为企业库存，共有5400多万剂甲流疫苗没有被接种。再加上科兴生物于2010年4月和5月按照最初订单，继续批签发的562万剂疫苗。由此，中国未接种的甲流疫苗超过了6000万剂。　　7亿元货款遭拖欠　　大量甲流疫苗未获接种，乃至囤积在自家库房，给生产企业带来的直接影响就是这部分货款难以收回。　　科兴生物财报显示，截至2010年9月30日，其收到的甲流疫苗款总计约为3420万美元，计2.386亿元人民币。　　以平均每剂20元折算(因部分疫苗规格为每瓶30微克/1.0毫升规格，故进行折抵计算)，科兴生物完成的2005万剂甲流疫苗生产任务，价值在4.01亿元左右。这也就意味着，截至2010年9月30日，其被拖欠的甲流疫苗款超过1.6亿元。科兴生物企业发展部宣传主管刘沛诚对《财经》记者称，2010年四季度有部分回款，但没有透露具体数额。　　2009年，科兴生物全年净利润为1996万美元，约计1.4亿元人民币。2010年1月－9月，其净利润只有44万美元，约为300万元人民币。　　华兰生物2010年半年报披露，报告期内，其全部产品的应收账款为2.21亿元，
同比增长2.40%；存货2.97亿元，较上年度期末增长55.96%，主要原因包括疫苗产品大量入库，致使库存商品增加。该公司2010年三季报显示，报告期末，公司存货2.94亿元，较上年末增长54.66%，主要原因为继续有疫苗产品大量入库，库存商品增长所致。此外，该公司三季报还提到，2010年7月－9月，公司资产减值损失1114.56万元，比上年同期增长735.01%，主要原因就是库存的甲流疫苗效期将至，计提存货跌价准备所致。甲流疫苗的有效期为一年。　　华兰生物董事长安康对《财经》记者透露，该公司迄今被拖欠的甲流疫苗款约为15%。以此推算，其未回款超过了1.8亿元。2009年，华兰生物全年净利润为6.08亿元。2010年1月－9月，其净利润为4.75亿元。　　天坛生物一位高管也向《财经》记者表示，至2010年12月，该公司甲流疫苗未回款率约为30%。以此推算，其未回款金额约为7935万元。　　据长生生物和天元生物提供的数据，这两家公司被拖欠的甲流疫苗款分别为1.3亿元和1亿余元。　　上述五家企业总计存在约为6.56亿元甲流疫苗欠款。国药中生集团旗下上海生物所、长春生物所及兰州生物所对于各自回款情况如何，未加披露。　　一位参与疫苗供应计划制定的官员表示，所有的十家甲流疫苗生产企业都被程度不同地拖欠货款，总计超过了7亿元。　　政府集体失信　　这些被拖欠的款项，原该由谁来支付呢？　　有参与甲流防疫决策的专家介绍，对于甲流疫苗属于哪类疫苗，各部委间曾有争论。　　根据2005年颁布施行的《疫苗流通和预防接种管理条例》，中国疫苗分为一类疫苗(计划内疫苗)和二类疫苗(计划外疫苗)。　　一类疫苗是指政府免费向公民提供，包括国家免疫规划确定的疫苗、省级政府在执行国家免疫规划时增加的疫苗，以及县级以上政府或其卫生行政部门组织的应急接种，或群体性预防接种所使用的疫苗，如乙肝疫苗、麻疹疫苗等，其特点为免费强制接种。二类疫苗是指由公民自费、自愿受种的其他疫苗，如水痘疫苗、流感疫苗等。　　对于甲流疫苗归于哪一类，最终国家采纳了卫生部的建议，按照世卫组织标准，把甲流疫苗列为一类和二类疫苗之外的第三类，即“重大公共卫生事件使用的疫苗”。此类疫苗，为公民自愿注射、免费，所有费用由政府承担。　　一位了解内情的官员告诉《财经》记者，关于购买甲流疫苗的财政资金如何安排，财政部与卫生部之间曾存在争议，卫生部主张由中央财政全部埋单，财政部则坚持按照中央和地方两级财政共同出资。最后，财政部的
意见获得支持。　　按照财政部方案，甲流疫苗款由中央和地方两级财政配套的方式筹措。按不同地区，中央财政给予的补偿比例也不同：西部地区补助80%，中部地区补偿60%，东部地区如山东、江苏、浙江、上海，则没有中央补助。　　前述官员还表示，中央财政方面，最初用于防控甲流的整体预算是50亿元，其中有8亿元-9亿元用于支付疫苗款——这笔资金在2010年3月之前，已全部下拨到各省财政部门。　　以1.69亿剂国家任务疫苗数计算，其总价在38.93亿元左右；以实际获得批签发的1.57亿剂计算，其总计则在36.15亿元左右。这意味着各省共需配套的财政资金总计为25亿元－30亿元。同时按照文件或合同要求，这些疫苗款，应该在生产企业将疫苗配送到各省的指定地点后的1周－2周时间里，由所在省的卫生厅予以结清。　　但是就最终结果来看，合同并没有得到认真执行。　　长生生物的一位管理者告诉《财经》记者，按照工信部下达的订单指令，他们的疫苗配送到东北三省及山东等地，“国家任务里山东是要了600万剂，但最后他们只要了574万剂，并且到目前为止，一分钱都没有给我们。我们联系了山东省卫生厅很多次，也催了他们很多次，他们一点也不配合。”　　有山东省疾控系统的官员私下承认：“企业运送疫苗至防疫中心后，虽然每批甲流疫苗在接收时，我们都填写签收单，但给企业的款项的确是欠着的。”　　华兰生物疫苗款则主要被云南、江苏等省拖欠，该公司董事长安康介绍，“云南省有80%的中央资金补助，起初协商的结果说，将这80%的资金给我们，但到现在也没有收到。江苏省本来由延申生物负责生产配送，他们的狂犬疫苗出事后，改由我们供应，但江苏的疫苗款到现在也没有给我们。”　　其他几家受访的企业也反映，不仅最后一批疫苗款被拖欠，此前的几批疫苗款，亦有被拖欠的情况。欠款的省份，主要集中在没有中央财政资金补助的东部和沿海地区。　　如何约束失信者　　对于为什么要拖欠这些疫苗款，各省原来安排的购买疫苗及防控甲流的财政资金又是多少？《财经》记者先后采访了山东、江苏、云南等省卫生厅的疾病控制处和规划财务处，但均被告知，不能透露。　　不过亦有某省卫生系统官员私下表示，该省财政厅不愿拨付这笔资金给卫生厅，他进一步解释道：“虽然最后一批订单是我们自己上报的，但在订单下达到生产这一两个月的时间内，疫情一下子产生了变化，没人愿意接种。省财政不愿为‘已经过去’的事情付款。”　　甲流疫苗款被拖欠的问题，也已引起了中央层面的关注。　　2010年10月，卫生部向国务院提交建议，要求“各地要继续执行并完成联防联控机制下达的疫苗供应计划”，意即敦促各地解决欠款问题。虽然这一建议以文件形式下发到各省，但迄今为止，除广东等地有部分回款，其余还款进展依旧迟缓。　　对此，数家受访企业的负责人对《财经》记者表示：“拖欠疫苗款的那些省的卫生厅、财政厅——无论是发达的，还是相对落后的省份，都说是从经济角度出发、节约资金等为由。这实在有失起码的诚信。”　　面对政府拖欠疫苗款的做法，疫苗生产企业普遍感到无力：“那些订单，有的有合同，有的只是协议，甚至就是一纸通知。即使有合同约定，我们也不可能去起诉他们，或者对外
曝光。因为像我们生物制品企业，无论是生产的疫苗，还是血液制品，大部分都需要经过地方卫生部门的药品集体招标采购，如果曝光或闹翻，我们担心会被这些省‘封杀’。”　　事实上，企业并非多虑，在中国的约40家疫苗生产企业所生产的一类疫苗和二类疫苗，均需经过省一级招标采购，疫苗生产企业相当一部分业务需要和政府做生意。　　近年来，中国还增加了免疫规划疫苗的种类，加大对此类疫苗的投入，“政府生意”对疫苗生产企业的重要性进一步加强。2007年之后，原本由省级财政进行的一类疫苗采购开始纳入中央财政。采取的政策是中央转移支付，采购则仍由省级政府来进行。　　此外，上述疫苗生产企业同时还是血液制品生产商，占其企业营收半壁江山的血液制品，更是从前端的单采血浆站，到终端的生产销售，均处于各级卫生部门监控之下。　　科兴生物、华兰生物、天坛生物三家上市公司，另有对外如实披露信息的义务，也需对大小股东“有所交代”。华兰生物在2010年半年报和三季报中，“谨慎”地披露了部分信息。董事长安康表示：“作为上市公司，我们压力更大。这件事瞒是瞒不住的。”　　科兴生物与天坛生物，则一边强调企业有自己与政府沟通的管道，还在努力解决这个问题；一边也承认，“随着时间的推移，要解决可能越来越难了。”　　一位“联防联控机制”内的官员，更直接地对《财经》记者表示，要解决疫苗欠款，落实地方配套资金，实为“遥遥无期”。　　“善后机制”需配套　　实际上，因为疫情没有事先设想的严重，导致甲流疫苗过剩的现象不单发生在中国。　　早在2009年11月，荷兰即宣布要转卖3400万剂订购疫苗中的1900万剂；西班牙则于当年岁末，通过与疫苗厂协商，退掉3700万剂疫苗订单中的三分之二。2010年1月，德国、法国、美国等，相继与葛兰素史克、赛诺菲-安万特、澳大利亚CSL等公司达成协议，大规模地削减了原来的疫苗订单。　　2010年1月20日，日本政府从葛兰素史克、诺华分别购买7400万人份、2500万人份的甲流疫苗，总价值约1126亿日元(约合84.92亿元人民币)。据日本《产经新闻》报道，因甲流在日本已告一段落，2010年3月，日本厚生劳动省与葛兰素史克取消了三分之一的订单；6月28日，厚生劳动省与诺华达成协议，取消原合同三分之一的订单，并支付92亿日元违约金。同时诺华公司有1662万人份的甲流疫苗因超过使用期限而废弃，价值约214亿日元的废弃疫苗由日本政府埋单。　　对于甲流疫情防控的得失，世卫组织和各国各自进行了评估。日本厚生劳动省的负责人曾表示，“(面对疫情)做好应对最坏情况的准备，这个方针一直没变”，对于疫苗过剩的问题，日本前厚生劳动相舛添要一则表示，“准备了而没用，这是最好不过的了，不够的话是会引起恐慌的”。　　在中国，一位卫生部的官员告诉《财经》记者，2010年7月，国家应对甲型H1N1流感联防联控工作机制委托清华大学、山东大学和中国疾病预防控制中心，对中国内地的甲流防控工作进行阶段性评估。这是中国首次对重大突发公共卫生事件进行系统的大型独立评估。　　2010年12月28日，一位参与评估的专家对《财经》记者介绍，时至今日，评估工作仍然在进行中，对于甲流疫苗欠款的问题，他们也有所了解。在他看来，中国应对类似公共事件，需要有善后机制的配套，“像地震、战争，也像这样的疫情防控，事后都要有相应的机构和制度，来处理征用补偿、尾款结算等问题。”　　这位专家还表示，甲流疫苗欠款如不能妥善解决，一方面有损政府的基本诚信，另一方面也会对中国未来应对类似大型公共卫生事件，造成不良的影响，“至少企业的积极性将大受挫折”。　　类似这位专家的担心，同样普遍存在于受访的国家部委、生产企业等多方人士中。