深圳：求解城中村保障

深圳的城中村是实质意义上的“保障房”。政府应该考虑的是如何将现有的住房纳入到一般的租售市场中，并规范其出租或交易　　《中国投资》 刘斯斯　　自2007年起4年间，深圳市筹集建设保障性住房项目共11.9万套，但截至2010年10月，已竣工项目仅10239套，开工项目41007套，其余45个项目的67772套还处于前期筹备阶段。　　根据深圳市住建局提供的这一材料，该市近几年保障房建设形势不容乐观。有部分观点认为，这是由于政府态度消极造成的。就深圳市的实际发展情况来看，其户籍人口与非户籍人口巨大的数量差异，也间接促成了政府“顺势而为”的态度。　　深圳市在过去30年的快速发展中，大量非户籍人口急速涌入。这一群体进入城市的第一站，往往落脚于“城中村”。这些经由深圳“原住民”自主建设改造而成的住房，已经成为实际意义上的“保障房”。　　而今，因为“改造”难而一拖再拖的城中村问题，伴随深圳市可建设用地的日益稀少，变得益发敏感而迫切。　　拨开一切迷雾，深圳的城中村问题或许可以让政府再次审视“保障房”建设这一问题的根本：保障谁？如何保障？　　正如深圳市30年间作为经济特区创造了快速发展的奇迹，也许在保障房这一难解的态势中，应该允许其走出一条新路。　　深圳安居　　与其他城市一样，深圳建设保障性住房的目标同样面临土地与资金两大难题。作为土地资源较为紧缺的城市之一，《深圳市住房保障发展规划（2011—2015）》（以下简称规划）提出，规划期内保障性住房建设用地不低于全市住房建设用地的40%，预计全市可供应保障性住房建设用地4.1平方公里。　　资金方面，政府将通过土地出让净收益、住房公积金等方式筹集部分资金。社会资金则将主要通过“定地价、竞房价”或“定房价、竞地价”招标的方式予以筹集。　　5月，深圳市年内首次出让两宗保障房建设用地，因开发商缺乏热情，不仅招拍挂时间两度延期，竞买条件也不得不做出调整。　　根据上述情况，深圳保障性住房建设依旧进展缓慢。然而深圳市政府已然确定了2011年保障性安居房建设目标：今年10月30日前开工保障性住房7.3万套，12月31日前，完成新增安排筹建保障性住房6.2万套，竣工保障性住房1万套。　　至2015年，深圳市将力争新增安排筹集建设保障性住房24万套。这一数字，源自该市对于需保障人数的测算。规划中言明，到“十二五”末期，深圳市保障房需求总规模约为35．8万户，其中符合条件的户籍住房困难人群约8万户，人才约27．8万户。　　为了在下一个30年继续保持经济发展的速度，深圳市一直很注重人才的引进与保障。为此，该市专门出台了《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》，提出一种深圳独有的“安居型商品房”，主要面向既不符合经济适用房及廉租房申请条件，又无力购买一般商品房的“夹心层”及人才的住房需求。　　其中，面向人才供应的安居型商品房建筑面积，占安居型商品房总建筑面积的比例将不低于60%。　　根据规划中提供的数据，“十二五”新增安排筹集建设保障性住房中，安居型商品房建设约为公租房的一倍，已成为深圳市保障性住房的主要形式。　　深圳市常务副市长吕锐锋表示，“安居型商品房”的建设，源于深圳市针对人口特点，构建多层次、广覆盖的住房保障体系的需要。　　无论是面向“夹心层”还是人才，以上这些政策中均言明，所保障人群均需具有深圳市户籍。对于一个户籍人口与非户籍人口严重倒挂的城市来说，即便政府已然加速户籍改革以及提出要逐步解决非户籍人口的住房保障问题，这一缺口依然十分明显。　　非户籍人口“未保障”隐忧　　根据5月12日深圳市2010年第六次全国人口普查新闻通报会上的消息，截至2010年11月1日零时，深圳常住人口为1035.79万，其中约有798万人是非户籍人口，占常住总人口的77%。　　与1979年仅有31万常住人口相比，30年来这座面积1953平方公里的海滨城市共吸纳外来人口1000多万，成为中国人口密度最高的城市。　　在决策者选择性忽略了非户籍人口的住房保障问题的背景下，这些为城市经济增长做出了巨大贡献的“外来者”，究竟容身何处？　　“深圳市一半多的外来人口，都居住在城中村中”，北京大学社会学系副教授于长江常驻北大深圳研究生院，在他看来，这些由深圳“原住民”自主建设的小产权房，如今已经加盖到七八层，甚至是十一、二层。虽说是城中村，其实已经像是一片一片的居民区。　　根据深圳查违办的统计，该市约有40万栋违法建筑。这些被称为“深圳农村城市化历史遗留违法建筑”的住房，仍在快速增长。据调查，这些“城中村”建筑不仅配电梯，有的甚至附带小区花园。在深圳出台限购令后，更一跃成为市场销售的热点。　　如此“城中村”已经超越了人们一般概念上所理解的脏乱狭小的“村屋”状态，而其庞大的数量以及所吸收容纳的大量人口，也促使深圳在对待城中村的问题上一拖再拖，寸步难进。　　求解城中村　　一般而言，对于很多大城市来说，城中村改造都是难点。　　于长江的同事、北京大学社会学系副教授朱晓阳认为，城中村已经被“污名化”，在人们的思想中固执地留下了“脏乱差”的印象。他对本刊记者表示：“这些区域纵然未经政府规划，但因为建设在原有村落的基础之上，就其空间和配置而言，其社会功能也是相对齐全的”。　　朱晓阳的一位研究生曾住进北京市唐家岭做了三四个月的田野调查，按他的观察，该城中村属于“内环境好、外环境差”。就住宿的内环境而言，比大学宿舍还要好些，需要补足的是外部包括下水道、通路等基础设施的建设。　　对于那些毕业后初出社会的大学毕业生以及进城寻找工作机会的农民工而言，此类城中村可以形成适当的过渡。朱晓阳坦言：“唐家岭拆除改造之后，这些所谓的蚁族无非是到一个更远的地方，选择一个类似的区域重新聚集。除了增加他们的生活成本之外，没有解决什么问题”。　　在这种情况下，朱晓阳建议可以通过两种路径予以解决。一是像北京市海淀区将部分回迁房直接纳入公租房系统的做法，政府采取措施鼓励农民将手中的富裕房屋拿出来。二是对于现有的城中村，只要其基本肌理和功能是完好的，政府可以在此基础之上做一些外部调整，而不是采取过去那种大拆大建的做法。　　回归住房保障本质　　那么，这种做法是否适用于深圳的城中村问题？　　于长江对本刊记者表示，有关深圳城中村问题的讨论已经持续了很长时间，两派观点针锋相对。　　“一种是城中村改造，即拆迁之后，按照房地产开发的理念进行再建设；另一种则是就地转化，将这些小产权房转变为合法住房”。于长江补充说，由于这些城中村所在的地段都很好，面积大，因而两方观点一直以来相持不下，难以在政策层面上形成共识。　　当记者问及他比较倾向哪种方案时，于长江表示，两种思路都有困难：拆迁成本高昂，即便此后在这一地段建设最高档的金融中心，经营也会吃力；就地转化则不符合当前城市主流的发展理念，这些自建房很难达到一座现代化城市中住房的一般标准。　　“就地转化引起的社会矛盾较少，操作也比较简单，但存在土地容积率比较低、达不到城市安全标准等问题。有一些学者主张城中村根本不该改造，认为这是我们生活中最好的一种形态，另一部分人则认为城中村是毒瘤，藏污纳垢。我认为，这涉及到一个所谓现代化的美好城市究竟应该是什么样的争论”，于长江总结道。　　一座美好的城市，理应接纳每一个走向她的人。于是，讨论的终点再次回归住房保障的本质：城市住房应该保障谁？如何保障？两位教授均认可，城中村是实质意义上的“保障房”。　　于长江表示，城市住房保障的本质在于低收入群体在城市中能够有房子住，即实现居住权的问题。“因而这不应该是一个盖房子的问题，政府应该考虑的是如何将现有的住房纳入到一般的租售市场中，并规范其出租或交易。对于城中村来说，这一点尤其重要”。他最后说道。