此次金融危机导致各国社保政策调整方向与以往大不相同

图2：1981-2001年OECD21国家9项福利支出占GDP变化　　图4：2008年美国7870亿美元刺激计划分配方案　　图1：经济危机与社保制度的发展趋势　　图3：1970-2000年美国AFDC/TANF财政支出与受益人变化趋势(2000年美元价格)　　从社保制度与经济危机的关系看，二者的互动历史以1973-1974年石油危机为界。　　在前一阶段中，危机对社保的催生、发展和膨胀起到了积极的促进作用，经济危机在一定程度上成为社保制度诞生和发展的催生婆，尤其以1929年大萧条和战后1946年大危机为经典案例，前者催生了美国社保制度的建立，后者导致欧洲福利国家的建成。　　后一阶段则相反，在福利国家和社保制度均已十分成熟的条件下，福利国家日益成为政府的一个沉重负担，每次经济危机的爆发均成为社保制度瘦身、收缩和改革的引擎，由此导致全球范围的社保改革运动长达三十多年之久。在后一阶段的改革浪潮中，尽管社保总支出水平总体仍呈上升趋势，但收缩效果还是明显的，例如，OECD21个成员国9项（养老、遗属、残障、健康、家庭、劳动、失业、住房和其他）福利支出从1995年占GDP的23.5%降至2001年的21.8%。其中，美国“非缴费型”的家庭补贴支出（《抚养未成年儿童的家庭援助》即AFDC，后改为《贫困家庭临时援助》即TANF）是美国“1996年福利改革”的重点，改革之后，受益人口从1994年的高峰1400万人缩小到2005年的500万人，受益人占总人口比例从5.4%下降到1.7%，财政支出规模从273亿美元降至107亿。　　但是，在此次全球性金融危机中出现了与以往有所不同的迹象，即危机对社保制度有可能再次成为一个刺激因素，并尤以美国和新兴市场国家为显著。换言之，社保在相当程度上再次被视为反危机的一个措施和反周期的一个手段，社保历史似乎开始又进入到下一个轮回。其特点主要有三：　　第一，在社保覆盖面狭小的国家发起扩大覆盖面的改革新政。在发达国家中，由于欧洲国家社保覆盖面已基本实现应保尽保，所以，这次扩大覆盖面的改革浪潮首先肇始于美国。众所周知，美国是唯一一个没有建立全民医保制度的发达国家，为此，学界几乎无人将美国划入“福利国家”之列。十几年来每届政府都试图酝酿建立全民医疗制度，但均未实现。此次金融危机促使刚刚上台的奥巴马进行全面医改，他承诺建立起一个全民医保制度，该制度目前正在制定具体实施方案之中，估计年底出台。美国医保制度目前只有两个，一个是覆盖65岁以上老年人的“老年医疗照顾”保险制度，大约覆盖人口4410万人，另一个是来自于一般税收的“贫困医疗救助”制度（含“州立儿童健康保险计划”），大约覆盖3000万人。此外，美国还有4500万人口常年没有任何医保制度，在此次金融危机中这个数字上升到8700万人。奥巴马的医改思路是再建立一个“全民医疗照顾”制度，试图将这部分裸露在医保之外所有人口覆盖进去。据预测，未来10年这个新制度累计支出将高达2万亿美元。　　除美国医改新政以外，新兴市场纷纷调整社保政策，以扩大覆盖面。其实，扩大覆盖面的社保新政早在1997年东亚金融危机时便已开始，例如，台湾地区失业保险从1999年的13.9%扩大到2000年的35.9%，并于2002年修正“失业保险法案”，同年正式建立老年补贴制度。韩国失业金领取者占失业人口比例1997年仅为7.8%，1998年提高到26.3%，2000年再次提高到33.3%；对每周工作18小时的工人达到了100%的覆盖面，并且缩短了享有资格的缴费期限，延长了待遇获益期。韩国在实施《国民年金法》初期仅将10人以上的工作单位中的雇员列为覆盖对象，在东亚金融危机之后，2004年将之扩大到适用健康保险和雇佣保险的工作单位，2006年1月1日又覆盖到1人员工及以上的所有工作单位，从而消灭了覆盖“死角”，实现了“全民皆年金”；在2008年金融危机中韩国又建立起“老年长期照顾保险项目”。　　第二，加大救助力度，以“制度外”措施的形式予以紧急救助。为弥补“常规”社保制度之不足，在此次金融危机中，许多国家制定了庞大的救市计划，其中包括对弱势群体的救助。在众多国家中，美国实施的刺激计划高达7870亿美元，为世界之最。如图所示，它可分为3个部分。　　其中，在2870亿“减税与税优”计划中，个人和家庭的税收减免额为2330亿，占81%，针对各州地方政府的230亿，占8%，能源减税210亿，占7%，企业税收减免为100亿，占3%；在1920亿“直接救助”计划中，直接用于失业救助的为780亿，占41%，用于健康医疗的救助为200亿，占10%，分配给各州940亿，占49%；在3080亿的“直接支出”方案中，用于教育和职业培训的费用为1060亿，占34%，投资于交通的480亿，占16%，用于能源投资的440亿，占14%，用于水和基础设施建设的费用为410亿，占13%，用于健康和研发事业的费用为290亿，占9%，用于住房计划的为130亿，占4%，“其他”费用为270亿，占9%。　　在美国刺激计划中，有一项是为弱势群体进行现金补贴。从2009年5月1日起到5月31日为止，美国政府为5200万弱势群体一次性发放130亿美元现金补贴，每人250美元，其中，退休金领取者3400万人，遗属600万人，残疾人900万人，低保受益人（SSI）300万人。美国此项临时补贴只是其7870亿美元一揽子经济刺激方案中的一个组成部分。　　在新兴市场中，早在1997年东亚金融危机中就已开始采取直接救助的办法，例如，泰国1999年4月抛出一个相当于GDP的1%一揽子刺激计划，其中，将原来17万人的老年补贴范围扩大到40万人；耗资12亿泰铢，为240万低收入人口提供健康卡；为800万低收入者每人提供2000泰铢补贴，为全体老年人每月提供500泰铢的老年补贴。印度尼西亚1998年为教育提供1万亿卢比补贴，包括奖学金和学校午饭等，还有一个相当于GDP的3%民用补贴计划，其中汽油补贴占50%，食品补贴占40%，民用电、医药和化肥占10%，后来，这些补贴于2000年逐渐取消，取而代之的是救助贫困群体的财政补贴项目。马来西亚在1997年金融危机中向最贫困群体发放了1亿令吉现金补贴。　　据G20伦敦峰会的统计，此次金融危机中各国制定的经济刺激计划总额高达5万亿美元。虽然由于资料的限制，对各国刺激计划的细节不得而知，但由此可看出，在经济全球化中，金融危机已不能使任何一个国家能够免除社会保障制度的保护而顺利实施反危机的计划。　　第三，出现社保制度“国有化回归”的潜流。众所周知，自1981年智利开历史先河建立起私有化社保制度以来，大约有12个国家分3个批次予以效法并建立起“智利模式”社保制度；受私有化潮流的影响，十几年来，一些发达国家曾大刀阔斧进行“结构式改革”，他们或将智利模式予以变形，为公共养老制度引入了私人因子和市场因素，建立起不同类型的部分积累制，或进行参数式改革，对待遇水平和缴费水平进行大幅调整。从某种程度上讲，这个私有化改革潮流是1973年石油危机以来历次经济危机的结果之一。但在此次金融危机中，曾于1994年完成私有化改革的阿根廷在2008年11月突然宣布对其进行“国有化再改革”，一夜之间私有化制度被收归国有。据阿根廷官方消息，这是继2000-2001年阿根廷金融危机教训之后采取的一项“反周期”措施，旨在保护社保制度参保人的切身利益，使之免受金融危机之侵蚀。　　对社保基金投资策略进行反思和进行调整。十几年来，一些国家一反传统，为达到社保基金保值增值的目的，开始实施市场化投资。其中，阿根廷社保国有化改革目的之一就是完全取消市场化投资，代之以完全购买国债。在此次金融危机中，由于实行市场化投资的社保基金数量毕竟不多，损失较小，据不完全统计全球大约超过1800亿美元；全球主权养老基金（SPFs）大约不到10只，相比之下，损失较大，大约1180亿美元左右，缩水20%以上；全球企业养老基金损失惨重，大约5.2万亿美元。上述三项合计大约损失5.5万亿美元。　　由于此次金融危机使社保资产遭受重创，许多社保基金投资当局正在深刻反思，试图另辟蹊径。近几个月来，“绿色投资”或“绿色新政”很快成为社保基金投资策略调整的新宠。例如，2009年3月，丹麦社保基金ATP宣布制定一个可持续的“绿色”战略投资计划，该计划以森林作为投资对象和一种新型资产，旨在将重心放在“气候变化投资”上。该社保基金还宣布，第一笔绿色投资行动是在美国纽约州哈得逊流域上游购买一块3.8万公顷（9.5万英亩）的森林，首次付款3500万美元，合同额高达5.7亿美元。2009年4月3日，挪威财政部在呈交给议会的一份报告中称，作为世界最大的主权养老基金，“挪威政府全球养老基金”在未来5年将在新兴市场国家投资环保业330亿美元，以此作为可持续增长的资产品种。紧接着，2009年6月，挪威该基金委托美世投资咨询公司（Mercer）为其进行一项气候变化投资的可研报告。　　据汇丰银行2009年2月出版的报告《气候恢复》统计，在全球20个经济刺激计划中，大约有15%与绿色能源和减排废气有关，例如，美国有54项新政与此有关，其中，“绿色经济刺激计划”的投资在公共交通领域为177亿美元，能源效率164亿美元，水务130亿美元；欧盟有106项，其中清洁汽车项目为189亿美元，能源效率172亿，公共交通136亿。丹麦的ATP、美国的加州教师养老基金与荷兰的ABP基金都认为以气候变化为题材的投资前景看好。联合国极力推行低碳经济，认为这对社保基金来说具有巨大的投资潜力，在其2009年5月出版的一份报告《气候变化投资引领》中认为，到2030年，对低碳经济的投入将高达10万亿美元，这些都是养老基金的商机，谨慎的养老基金有理由根据投入产出的原则介入进来。联合国秘书长潘基文于2009年5月在一次气候变化会议上说，养老基金应将气候变化作为一种“受托责任”。　　加强和完善养老基金治理结构，战胜“信用危机”。此外，养老基金治理结构改革是此次金融危机的又一个产物。2009年3月，世界28个大型养老基金投资机构联名给美国总统奥巴马写信，敦促其履行诺言，对治理结构按照先前的承诺进行“严厉的改革”，以恢复国外机构投资者对美国金融市场的信心。这28个最大的机构投资者掌管的养老基金高达1.3万亿。同样在2009年3月，英国王储查尔斯曾以私人名义召集世界上最大的8只养老基金CEO到华盛顿开会，由此成为业内一个美谈，这次会见被称之为“P8峰会”（媒体使用P8，与G8峰会相对应），旨在研讨在发展中国家创造既能战胜气候变化，又具有可持续增长的投资工具。事实上，那天到会的有10只基金的CEO，他们掌管着世界3万亿资产的养老基金，其中来自欧洲、亚洲和美国的各3只，1只来自澳大利亚。　　此次金融危机使受益人意识到，机构投资者的责任心是非常重要的。联合国为此发起制定了《良心投资准则》（PRI），以恢复由此次金融危机导致的一场灾难性的“信用危机”。很多国家表态予以支持，例如，南非“政府雇员养老基金”（GEPF）被认为是世界排位前10名的社保基金之一，于2009年6月2日正式表示坚决执行这个准则，在其投资决策中努力遵循“环境、社会和公司治理”（ESG）这三个要素，成为继巴西和韩国之后的第三个加入《良心投资准则》（PRI）网络的国家，该基金投资与精算总监Oliphant先生说，“作为机构投资者，我们深深感到，像转型和气候变化等类似问题都属于‘环境、社会和公司治理’（ESG），如果管理存在问题，他们对投资将产生较大影响，所以我们承诺将精心呵护南非资本市场，使之长期内具有可持续性。”