地方投资调查：铁公基退潮

宏观调控趋严，使地方政府扩大基础设施投资的诉求无以为继。政府投资的结构性微调，开始将民间投资引入“国民共进”的产业中去　　文/《财经国家周刊》记者 王玉光 谢樱　　若无意外，一条以“比亚迪”命名的城市次干道，不久后将出现在长沙市雨花区的湖南环保科技园内。这条宽30米、长近3公里的道路，为当地政府投资修建。与比亚迪路纵横交织的，还有圭白路、兴安路等若干条新建道路。　　按当地一般工程造价计算，每修建1公里这样的配套道路，所需资金约4000万元。保守估算，以上数条道路花费近3亿元，资金全部来自银行贷款。　　密集的道路中心则是规划中的长沙比亚迪汽车城，按照设想，汽车城一期占地约2500亩，未来三年还有3500亩预留用地。这里将生产比亚迪品牌的所有车型，尤以电动大巴车为“招牌菜”。一旦这只“金鸡”开始“下蛋”，未来3年内，每年可实现120万台的产销量，年产值可突破300亿元，年税收20亿元以上，而且还会带动一整条汽车产业链进驻，解决上万当地人的就业。　　政府投资微调　　在一切还仅是设想之前，已有资本按捺不住切蛋糕的冲动——比亚迪汽车城对面，总建筑面积34万平方米、可以容纳4万名生源的长沙市职业教育城项目，大部分校舍已经竣工，9月将迎来第一批入校新生。未来两三年，长沙市内大多数职业技术学校将迁至此地，使这里成为一个“城”。　　“这些职业技工是专门为比亚迪培养的，毕业了就到对面去工作。”湖南环保科技园管委会建设局副局长尹盛林说。　　职业教育城项目同样为当地政府投资修建，总投资约16亿元。长沙市发展和改革委员会项目投资管理局局长彭建良说，根据国家对发展职业技术教育的鼓励性补贴政策，每入校一名学生，学校会相应获取1500元补贴。　　湖南环保科技园管委会建设局局长陶静湘认为，湖南本土汽车产业一直不强，没有龙头。“比亚迪圆了湖南的汽车梦。”因而该项目不但是长沙市、也是湖南省的重点。省市两级领导多次现场指导、办公，搭建专用“绿色通道”。　　一个细节是，比亚迪落户长沙创造了“长沙速度”：从拆迁、征地，到“三通一平”，再到进场动工及至部分厂房封顶，仅半年时间，超过当年令比亚迪创业元老们引以自豪的“深圳速度”。　　此外，当地政府还拟提供3亿元产业基金，用于支持比亚迪的研发事业。“按年给付，每年4000万元。”　　在“政府投资”对比亚迪慷慨相助的背后，陶静湘等的一个“阳谋”是：利用
新能源汽车这张牌，申报“国家级新能源汽车示范基地”，让现在不足4平方公里的“省级开发区”升格为12平方公里的“国家级开发区”。　　陶静湘说，湖南环保科技园(原称雨花区工业园)过去一直是“草根园区”。能引进比亚迪新能源汽车项目，期间辛苦一言难尽。而一旦扩区、升级成功，所有努力就都没白费。毕竟，“国家级开发区”意味着更多的用地指标和更大的政策空间。　　而在长沙市发展和改革委员会副主任杜海霞的考虑中，以政府的产业基金支持大企业在长沙安家落户，是加快当地产业升级和经济结构调整的战略需要。　　在年初制定的2010年投资思路中，长沙市发改委明确表示：“必须在坚持扩大政府投资中加快结构调整。”“政府要在保持基础设施建设投资规模的基础上，加大对装备制造业、高新技术产业、现代服务业等领域的支持，带动市场投资跟进，促进产业结构转型。”　　对于2010年的政府投资结构，长沙市发改委提议：“基础设施投资占比30%，社会发展投资占比12%，产业投资占比58%。”　　按照新的政府投资指导目录，以比亚迪电动汽车城和远大住工环保型标准化住宅项目为代表，一批有着新能源、低碳概念的产业项目，继“铁公基”之后，成为长沙市政府投资的“新宠”。这些产业项目不但可以获得政府投资支持的推广示范，还能在用地、税收和政府补贴资金方面享受到实惠。　　“铁公基”退潮　　作为中部重镇，长沙市政府投资的结构性微调，与宏观调控趋严密切相关。　　2009年，在4万亿元投资刺激计划的推动下，长沙市投资达到历史高位：全年完成固定资产投资2441亿元，
同比增长30.3%。　　2010年，长沙市政府投资继续高位运行。地铁工程、过江通道、湘江长沙综合枢纽、棚改工程等一批投资达数十亿元甚至上百亿元的重大基础设施项目相继开工。　　一拥而上的政府投资项目，对地方财力构成了巨大考验。　　长沙市在年初制定《2010年国民经济和社会发展计划草案》时，已隐约感觉到“继续保持较高的投资增速面临较大的压力”。　　考虑到这一点，长沙市发改委建议，2010年全社会固定资产投资总规模确保2930亿元，增长20%；力争3050亿元，增长25%。这一投资增长预期，已比去年30.3%的增速下调了5至10个百分点。　　政府投资放缓并非仅停留在预测层面。　　《财经国家周刊》记者从湖南省发改委获知的最新数据显示：2010年1~5月，湖南省国有投资(含政府投资)增长13.8%，远低于2009年同期的41.6%；湖南省年初计划确保完成投资约9400亿元，但前5个月实际完成投资2653亿元，不足计划的三分之一。　　据了解，湖南省投资拉动型经济特征明显。2009年，投资、出口、消费这“三驾马车”中，投资对当地GDP的贡献率最大，接近70%。其中占主导地位的政府投资2009年增速居于全国第4位。从政策倾斜度而言，《湖南省2010年国民经济和社会发展计划》提出，“着力保持投资持续较快增长。当前良好的经济发展势头主要依靠投资支撑，今后较长时期，仍然要把扩大投资作为必须坚持的重大举措。”　　但眼下，曾经的速度优势和政策决心，却面临现实挑战。　　以长沙为例。2010年，长沙市要确保的政府投资额为410亿元，而根据预算安排，如果全市地方财政收入能够顺利实现13%的增长，可完成458.81亿元财政收入。　　但地方财力的增长要面对诸多不确定性。长沙市发改委在“2010年国民经济和社会发展计划”中直言四大挑战：一是国家扩大投资的政策效应减弱，在2009年较高的基数上，国家再大幅度扩大投资的难度较大；二是长沙市大型工业项目较少，工业持续快速增长缺乏长远支撑；三是民间投资信心表现不足，房地产、工业投资增速比上年回落较大，投资高增长难以持续；四是税收收入增长相对乏力，非税收入比重偏大，财政增收的基础尚不牢固。　　湖南省发改委一位官员表示，湖南并非是政府投资放缓的个案，目前就全国范围而言，均已出现投资退潮的迹象。他提供给记者一组官方数据：1~5月，虽然全国城镇固定资产投资同比增长25.6%，但当月新开工项目32894个，同比减少了4564个。　　在他看来，政府投资退潮，主要是受调控政策的影响：“一是国家明确控制新开工项目，加大了对项目资金拨付的审计力度；二是房地产政策的收紧。”　　由于受到土地、资金和审批等各个方面的制约，目前湖南省新开工项目的规模明显变小。以重大投资项目为例，全省在建重大项目总规模约1.56万亿元，但具体到单个项目的平均规模，仅有1.71亿元；在1~4月新开工的项目中，亿元以下的项目占了32%。　　从长沙市的情况看，房地产投资放缓的局面，早在年初“最严厉调控”尚未出台前就已显现端倪：全市149个规划建筑面积30万平方米以上的项目，有7030万平方米未开工，占总量的75%；此外开发商谨慎观望，购置土地的意愿明显下降，土地市场严重不景气。　　民间投资抬头　　在政府投资缓慢退潮的同时，民间投资出现良好增长势头。湖南省发改委的最新数据显示，2010年前5个月，湖南非国有投资增长35%，比国有投资高出21.2个百分点。　　在基础设施、民生工程和重大产业项目领域，民间投资开始见缝插针、陆续跟进。　　一个典型的例子是水务工程。湖南省发改委官员介绍说，湖南多个城市近年来将引水、供水作为民生事业来抓，很早就对社会资本开放。“一个水厂项目，政府投资、补贴300至500万元，企业以BOT(建设-经营-转让)的方式介入，通过直接融资和银行贷款等方式，就能将投资规模放大到1亿元以上。”　　在房地产领域，政府投资对民间资本的撬动效应最为明显。据湖南省发改委官员介绍，目前当地政府投资结构中，基础设施、工业、房地产及其他“三分天下”；而在民间投资中，房地产对全社会固定资产投资贡献率在21.3%。　　即便是以“公益”名义投向民生领域的政府投资，也在一定程度上起到了带动投资、扩大内需的效果，比如为城市住房困难家庭提供货币化住房补贴。2009年，长沙市累计为全市2.04万户家庭发放超过16亿元的经济适用房货币补贴(以每户8万元计)，全部为财政直接投入，此举在全国尚属罕见。　　对此，长沙市政府有自己的考虑。当地某政府官员在内部会议上给各部门做思想动员时说：“不要在乎发这一点钱，它会变成购房首付款加上银行按揭再回来。”这番话的背景是，长沙市住房需求多年以来一直低迷，房价在全国省会城市中排名倒数。8万元每户的货币补贴计划，不但可以刺激购房消费，还能拉动建筑建材、装饰装修等相关产业。　　如此“发钱”毕竟会使地方财政承受压力。《财经国家周刊》记者获悉，长沙市2010年将对住房补贴发放作出规模控制，计划解决1万户经济适用房家庭和7000户廉租房家庭的住房补贴。　　但政府投资更大的价值取向，还在于撬动社会资本对产业的投资。如长沙市比亚迪新能源汽车城项目，当地政府耗费上亿元基础设施配套建设资金和近乎为零的地价优惠，甚至承诺提供3亿元产业发展基金支持，目的是换取比亚迪承诺的“30亿元投资额”和“300亿元年产值”。　　“政府引导+民间投资”的效果会如何？湖南环保科技园管委会建设局局长陶静湘目前还无从知晓，他还在等待上级对开发区“扩区、升级”申请的批复。陶静湘告诉《财经国家周刊》记者，扩区升级能否获批，“主要是看比亚迪的产能能否达到国家的要求。”　　规范政府投资　　在政府投资向产业倾斜的过程中，一些隐忧开始浮现。　　长沙市一位官员表示，他最近关注到，行业专家开始担忧国内汽车产业很可能会在未来几年内面临产能过剩的局面。公开数据显示：2009年中国的汽车销量达到1364.48万辆，超过美国2009年的1043万辆的年销量。　　《财经国家周刊》此前也曾报道，国家信息中心资源开发部主任徐长明预测，2010年中国汽车销量仍将保持20%的增长，销量将超过1500万辆，成为全球汽车销售冠军市场。　　“在这种形势下，大力扶植汽车产业，是否会制造新一轮产能过剩？”这位官员略显困惑。　　另一项担忧，是在政府投资的助推下，新一轮开发区“扩区”冲动是否会出笼失控？　　几年前，各地掀起的开发区圈地热曾濒临失控，中央及时出台叫停政策。但自金融危机后，4万亿元投资计划中，区域振兴和产业规划被变相鼓励。2010年4月，国家发改委发文表示，对省级开发园区的扩区批文予以放开，对有条件扩区的予以支持。这无形中点燃了各地开发区的扩张激情。　　对此，国家发改委投资研究所研究员、中国投资协会副会长张汉亚说：“在政府投资的主导下，新一轮开发区圈地热已经形成。”张汉亚认为，最近重庆市“两江新区”的挂牌是一个标志性的信号。　　公开资料显示，继上海浦东、天津滨海之后，重庆市“两江新区”成为中国第三个国家级新区(副省级新区)，也是中国内陆唯一的国家级新区。　　自2009年以来，国务院相继批复了促进珠三角地区、福建海峡西岸地区、江苏沿海地区、辽宁沿海五点一线地区、关中-天水地区、中部地区、横琴地区、图们江地区、黄河三角洲经济区、鄱阳湖生态区10个区域发展规划，批复数量超过过去4年的总和。此外，还批复了深圳市综合配套改革方案，出台了推动上海建设国际金融中心和航运中心的政策
意见等。　　张汉亚不久前曾撰文分析，从宏观经济基本面来看，推动经济发展的“三驾马车”都表现出快速增长的势头，其中投资最为明显——“去年对经济增长的拉动为8.2个百分点，今年仍然是经济持续较快发展的主要推动力。”　　令张汉亚担忧的是，如果地方政府投资“决策过于草率”，则会生成新的乱象；此外，“拖欠银行贷款”也可能会成为下半年政府投资领域里的一个焦点问题。　　这与地方上目前的政策风向暗合。湖南省目前正考虑出台地方性的《政府投资项目管理条例》，该条例草案已上报湖南省法制办。　　一位当地官员告诉《财经国家周刊》记者，《政府投资项目管理条例》将重点解决三个问题：一是界定政府投资的准入范围；二是处理好科学决策和民主决策的关系，规范管理程序；三是将分散于各个职能部门的政府投资项目“归口管理”，“集中力量办大事”。　　目前，已有一些地方城市先于国家层面制定了《政府投资管理办法》。国务院5月7日发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(“新36条”)中，也对政府投资范围提出界定：“政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入”。但规范政府投资管理的专门性文件，至今尚未出台。　　上述湖南省发改委官员认为，规范政府投资，将成为中国2010年下半年政经领域的一个热点问题。