地方融资平台治理或按三思路定调

经济观察网 史晨昱/文 目前，国务院已正式将清理、整顿、规范地方融资平台纳入工作日程。虽然地方政府短期债务风险不大，但中长期潜在风险需要未雨绸缪。地方融资平台管理办法据说有望下周出台。综合此前国务院会议传递的信号，地方融资平台管理办法可能沿着以下三个思路展开：　　首先，从发展的角度肯定地方融资平台的作用。就本质而言，地方融资平台是基于证券化原理的天才创造。地方政府作为区域财政政策的执行和落实者，在国家扩大内需，加大地方基础建设的过程中，通过建立有效的投融资平台突破资金短缺问题，推动地方经济的繁荣和发展。地方融资平台的大量涌现，使城市基础设施建设项目的运作更加市场化、专业化，同时也为吸纳商业银行贷款提供了一个重要的平台。　　尽管近期地方政府融资平台风险引起各方高度关注，但不应过分夸大，甚至妖魔化，而要辩证看融资平台的作用。2010年经济增长还需投资唱主角，地方政府配套资金对投资增长至关重要，地方政府配套资金依然需要政府投融资平台的支持。从长期看，中国正处于工业化、城镇化加速发展时期，基本建设所需资金数额庞大，各级政府在推动城市建设、改善公共服务方面的作用依然显著。　　地方融资平台表现出来的问题，更多是发展中的问题，需要从发展和稳定的角度加以审视。不能用1998-1999年不良贷款的形成经验来类推判断当前的政府融资平台：(1)银行授信体系有效性已大幅提升。(2)法律和信用环境不同。10年前国企改革的独特背景造成了集体逃废债。从整个政府体系的负债水平来看，2009年我国国债余额6.27万亿，地方融资平台负债7.38万亿，再加上四大资产管理公司中从银行体系剥离出来还未消化的不良资产，政府合计负债总额约为15万亿，占GDP比重为45%。而日本政府的总负债是GDP的229%，欧元区平均是78.9%，美国是87%。虽然在部分地区，特别是县一级存在负债过高的现象，但整体上政府债务风险很低。　　其次，融资平台治理不搞一刀切。地方政府融资平台的特殊性决定了对待这类问题只能疏，重在规范，而非一刀切之。从国际经验看，如果制度设计合理，地方政府债务是促进地方经济发展的有效途径。　　做好分类是治理的前提。原先政府融资平台多集中于省级政府，2008年后地方政府建融资平台的层级逐步向地市级、区县级甚至集镇、乡村下移。2009年底，全国各级政府融资平台达8000多家，其中县级平台占一半以上。从目前看，这些平台资产可以分为三类：第一类，完全没有经营性收入，特别是一些所谓公益性融资平台，即承担公益性项目融资任务不承担建设任务，项目本身不产生收益而主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台；第二类，有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏。第三类，有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。根据上述不同类型的平台应采取不同的治理模式：第一类项目中，特别是公益性平台，应主要由财政资金解决；第二类项目部分需要依靠当地政府财力，部分需要银行贷款介入；第三类项目可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息，应该完全市场化、商业化运作。　　改组改造地方政府的融资平台，并不能简单理解为一关了之。除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，应在逐步弱化项目建设职能的同时，加强各平台分工协作，以资产经营作为发展方向，以放大对地区经济持续发展的支持倍数。　　第三，规范整顿两手抓。即从地方和银行两方面同时入手。　　一方面，加强地方政府的融资约束。地方政府投融资平台运作不规范，主要表现为：总体负债水平较高，负债率普遍超过80%或者更高；存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，甚至注入不实资产“滥竽充数”；偿债责任主体不明确、“政资不分”等方面。后续的落实方案，或将推动地方政府通过投融资平台所形成的隐性负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，如加强中央有关部门对地方债务的监控，禁止各种形式违规担保，建立并完善地方债务风险预警体系，建立各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制，建立地方政府融资额度和期限的授权制度等。　　另一方面，加强信贷管控。2009年银行业金融机构新增本外币中长期贷款达到7.1万亿。地方融资平台成为全年投放的主力。就目前上市银行已经披露的信息看，政府融资平台的资产质量较高，不良率很低，基本在0.1%以内。但如此庞大的平台贷款，如何提早未雨绸缪也不为过。无论是监管层还是商业银行自身，均已开始重视和加强融资平台和项目贷款风险管控。商业银行应严格按照信贷业务流程，按照商业贷款方式运作，合理确定信贷对象和信贷条件，确保风险和收益相匹配；并针对政府融资平台项目的风险特征，采用增加担保和有效抵押、对项目贷款实行封闭管理等措施防范风险。还有个前提，需要明晰，并加以明确。商业银行应根据自身经营情况和特点，选择对接相应的地方融资平台， “有进有退，有保有压”，而非遍地开花。