专家称地方财政存潜在危机债务总额超4万亿

“危险”的财政　　地方政府积极卖地传递的信号，意味着地方财政收入已经到了危机关口。银行积极向地方政府放贷，但有可能使地方债务越来越多。　　采访·撰文/周颖 潘青山　　国有企业利润下降、土地交易价格下降，两组数据折射出地方财政的隐性危机。　　5月20日，财政部公布数据显示，1～4月份，全国国有企业实现利润3236.4亿元，同比下降32.3%；国土资源部公布的《2009年第一季度全国主要城市地价状况分析报告》显示，第一季度全国城市地价总体水平为3189元/平方米，环比下降了1.53%，增幅明显低于2008年同期水平，下降了3.07个百分点。这是2004年以来全国地价首次出现季度下跌。　　上述两主体原本是地方财政的主要来源，经济形势恶化之下，“双降”之后随之而来的是财政收入锐减。　　今年一季度，全国财政收入14642.05亿元，比去年同期减少1329.29亿元，下降8.3%。4月份，全国财政收入5897.15亿元，比去年同月减少927.73亿元，下降13.6%。　　“地方政府正面临着越来越大的资金压力。国企利润下降、中小企业没有转暖迹象、财政收入下降，只有依靠卖地才能增加地方财政收入，这是地方政府保持经济增长、带动相关产业发展最有效、最直接的方法。两者之间的关系其实非常密切，影响到的不仅仅是地方财政，对中央财政收入也会有明显的影响。”一位不愿具名的国务院研究中心相关人士说。　　仅仅是今年第一季度，全国财政收入锐减，就相当于失去了2008年上海市财政收入(2400亿元)的二分之一还多(55%)。与此同时，全国财政支出不断加大，比去年同期大幅增加3304.18亿元，又相当于增支了去年1.5个上海市的地方财政收入。　　地方财政减少并不可怕，可怕的是地方政府用“土地”换取地方财政收入的传统模式，由于房地产泡沫破裂而受阻。一旦“土地财政”受到限制，地方政府将不得不举债。政府债务的存在增加了地方财政运行的压力，这导致地方财政无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策。　　现在，地方政府首先考虑的就是稳定房地产市场，尽快恢复“土地—财政”的发展模式。　　财政压力过大　　土地市场悄然解禁　　国企利润下滑、地方财政减少，地方政府终于坐不住了，纷纷向地产商伸出橄榄枝。希望房产商盘活土地市场的背后，是地方政府急于保增长、增加地方财政收入。　　“不能用过去的标准来衡量财政收入。过去财政增长速度是超过GDP增速的，始终处在一个高速增长阶段。如果和过去财政收入相比，各级财政无疑都会面临很多压力，在市场没有完全复苏时，现在的财政其实是正常的。”　　国家发改委经济研究所研究员王小广接受记者采访时说，由于财政收紧，一些地方可能通过扩大投资，包括激活房地产市场来保经济增长，但这样会形成扩大支出，债务增加。经济要保增长，肯定会增加债务，但有些是合理的，有些则是不合理的。　　在保增长、财政压力过大这一背景下，保经济增长作为头等大事，合理性似乎放在了次要位置。率先有复苏迹象的是一级土地市场，而这和地方政府保经济增长关系最为直接。地方财政吃紧，在一定程度上给房地产商留下了更多的空间。　　土地市场到底对地方财政有多大贡献？国土资源部的统计显示，2007年全国土地出让收入近13000亿元，其中招拍挂出让土地收入超过9000亿元。即便是2008年受房地产市场低迷影响，全国土地出让收入缩水，但仍然维持在9600亿元的高水平上。由此可见，地方政府对土地市场依赖程度之高。　　以浙江省杭州市为例，在过去三年中，杭州市从土地出让中获得了超过1000亿元的预算外财政收入。当地一位开发商预测，土地收益占杭州财政收入的比例约在25%～30%之间。杭州余杭区2007年财政预算收入36.7亿元，其中房地产税收和房地产相关行业税收约占40%，此外，余杭来自土地出让金的收益达到48.5亿元，比当年预算内收入还要高。　　5月8日，“2009中国·天津城市土地交易会”上，有95家外地开发商和128家当地开发商参与的“地交会”似乎给天津地产市场带来了一线希望。其间，天津市一口气推出了37块地，其中市内六区的核心地块有24块，还推出了一级开发的土地和拟出让的土地，请开发商参与“预申请”。　　真正引起开发商兴趣的主要是地多、钱少。一位参加天津“地交会”的开发商用“地多、钱少、速来”评价此次天津“地交会”。当地政府意图非常清晰，不仅希望推动土地交易量上升，还希望更多资金参与到土地一级开发和城市开发当中，从上游为城市建设提供资金支持。　　亟待盘活土地市场的天津只是一个缩影。北京市国土局有关负责人表示，今年一季度土地出让收入不到计划任务的10%，而今年的任务是300亿元(仅为去年的60%，去年北京市土地出让收入约503亿元)，二季度要加快推地、推好地。　　亚豪机构统计数据显示，2009年一季度京城成交的土地总面积为135.9万平方米，规划建筑面积为138.1万平方米，成交总价为23.02亿元，与2008年四季度相比，土地成交面积下降了76.2%，规划建筑面积下降了76.6%，成交总价下降了87.3%。住宅用地一季度仅成交6宗土地，成交面积仅为21.3万平方米，环比2008年四季度住宅用地的成交面积下降了93.3%。2009年第一季度北京市成交土地的溢价率仅为1.98%。　　这些持续下降数字的背后，地方政府终于坐不住了。土地市场向好的迹象首先来自土地竞拍。曾在2007年底和2008年全国土地拍卖市场流拍的行情，终于发生了逆转。2008年房地产商遇冷的局面也再次逆转，很多地方政府纷纷向地产商伸出橄榄枝。和过去开发商找地方政府拿地不同的是，这一次，地方政府主动向房地产开发商示好，而且是如此坚决和热情。　　4月份，北京市场在二季度要加快推地、推好地的政策引导下，去年流拍的现象不复存在，几个地块已经出现了多轮竞价的情况。据搜房网数据，今年5月初，上海、昆明、合肥等地土地交易量都出现放量，这些地方政府纷纷加快了推地步伐。　　地方政府和开发商角色的互换，开发商明显占据了有利条件，土地出让价格和过去相比大幅缩水。以福建省福州市为例，5月6日拍出的“地王”，在2007年9月中旬的一次土地拍卖会上，被当时的福建融信房地产开发有限公司以9.04亿元的“天价”拍得，后因其他原因双方解除合同。一年半之后，该地以5.64亿元成交。　　“政府最后决定，不以这块地的成交价为重，只求顺利拍出，借以增强市场信心。”这是福州市宁愿损失数亿而成交的最根本原因。　　北孚地产研究所副所长刘光东表示，近一段时间来，一些地方政府在土地交易中“谨慎”了许多，比如事先会进行询价，先“物色”好开发商后再挂牌等。　　“实际上，去年高价拿地的企业几乎都在‘缓慢’开发中，他们在等待政府‘救市’，如今，机会已经来临。从2008年9月份开始，我们已经清楚地看到政府开始担当市场经济中那只‘无形的手’，并且在大力‘推市’，2009年一季度各地房地产市场明显回暖，甚至涨价现象已经抬头。在这样的情况下，越来越多的企业的土地困境将自动解套。” 地产界知名人士、全国房地产经理人联盟常务理事戴欣明如是说。　　一降一升 财政后患隐现　　大量贷款投向国有企业和基础设施项目，但由于地方政府财政收入明显下降，未来地方政府的偿债能力将会受到很大威胁，这还意味着地方债务将会增加，而银行可能会面临着更多的呆坏账。　　财政收入下降预期还在蔓延。来自财政部的消息显示，全国国有及国有控股企业的营业收入、利润和税金仍处下降区间，但营业收入、实现利润降幅逐渐收窄，应交税金月度环比也有所增长。　　值得关注的是，与国企利润下降形成对比的是，针对国有企业的贷款额度持续上升。在1～4月份我国城镇固定资产投资结构中，投资的流向基本上是国有企业，尤其是国有大中型企业等国家支持的项目。数据显示，前4个月我国城镇固定资产投资第一产业增速最快，
同比增长82.1%。分行业来看，铁路运输业投资967亿元，增长94.2%；非金属矿采癣制品业投资1245亿元，增长58.6%；二者增速最快。　　“这一降一升是值得注意的。大量贷款投向国有企业和基础设施项目，但由于地方政府财政收入明显下降，未来地方政府的偿债能力将会受到很大威胁。地方政府为了解决配套资金问题，都成立了以政府为背景的融资平台，主要做法是将一些政府背景的企业进行整合，成立融资平台，再通过这个平台发行债务融资工具进行直接融资，目的是解决落实扩内需、保增长过程中遇到的配套资金问题。”上述国务院研究中心相关人士说。　　人民银行某地方分行一位高管对记者表示，地方土地储备中心的贷款最令人担忧，主要是现在土地市场不能激活。虽然目前房地产市场有些走好迹象，但能不能和2007年之前一样，现在谁都不敢下结论。问题就在于，如果土地卖不出去，贷款怎么还？如果是过去年景好的时候，地方财政有钱可以支持一下，但现在地方财政收入明显下滑，不可能再去为土地储备中心偿还贷款，如果无力偿还，那就有可能出现大量的坏账。在这一轮贷款中，地方政府为基础设施建设申请的贷款也同样存在隐患，而且地方财政收入减少，怎么可能还得上？　　从近几年的发展来看，“土地财政”已成为地方财政的重要来源，相关税费收入占到预算内开支的40%左右，土地出让金收入占到预算外收入的60%左右。但这是一种不具持续性、受市场影响非常大的行为。　　其实，一直存在的地方政府债务非常惊人。只是在经济向上运行、地方财政收入增加时掩盖了债务的危机。财政部财政科学研究所所长贾康表示，目前我国地方债务总额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。即使打个对折，也堪称数量惊人。　　地方财政吃紧时，意味着债务将会增加，而银行可能会面临着更多的呆坏账。交通银行发展研究部此前对1981年～2007年美国银行业拨备支出与GDP变化情况进行分析发现，代表银行坏账的拨备支出与GDP存在明显的关联关系。如果GDP增速明显放缓，银行坏账将会明显增加。　　就目前
中国市场而言，GDP增速放缓，银行坏账也会明显增加。以今年第一季度新增贷款为例，大量贷款流向国有企业和地方政府，但由于国有企业利润下降、地方财政收入锐减，这为银行不良贷款的产生埋下了伏笔。要摆脱财政下滑的局面并且保经济增长，激活土地市场是各地方政府目前热衷的事情。这从土地市场的变化及地方政府招安开发商中可见端倪。　　“地方财政减少后，肯定会增加地方政府债务，银行不良资产也会增加，但是中央政府不会袖手旁观。如果再次出现大量不良资产，还有可能和过去一样，四大银行的不良资产由资产管理公司接管。目前情况下，保经济增长很重要。”安邦咨询宏观经济分析师徐斌说。　　戴欣明说，房地产业从去年下半年的风风雨雨中，由“支柱产业”到“重要的支柱产业”这一变化就很能说明问题。某银行用于房地产市场的贷款以及其他产业贷款额度马上就要用完，而去年根本贷不出去。银行的危险在于，贷款并没有用在占经济总量60%、就业人数80%的中小企业，而地方政府在中小企业得不到发展时，只能靠卖土地获得收入的方式必然受到制约。　　积极卖地的背后，意味着地方财政收入已经到了危机关口，一旦产生大量的地方债务，是国家埋单还是银行自己埋单？银行也并非高枕无忧。