被误读的嘉兴新土改

自2008年6月开始，一个叫“两分两换”的新名词在浙江嘉兴13个市镇(街道)传开，这就是2009年11月以来外界广为传播的“农地入市”。经过《浙商》记者的深入调查发现，如火如荼推进中的“两分两换”，实际上正遭遇资金、土地、部分农民抵触等诸多瓶颈。　　实习记者 俞越　　某报一篇《浙江将全面推行农村集体土地入市》，将嘉兴“两分两换”政策套上“农地入市”的 “马甲”，并引起全社会热议的文章已被打印出来，放在了嘉兴市农办主任沈建全办公桌上最显眼的位置。文章的发表日期为2009年11月17日，而该文的打印时间也在同一天。　　而现在，这篇被嘉兴市政府新近发表的声明几乎全盘否定的稿件早已经在各大网站销声匿迹，取而代之的是该媒体另外一篇题为《134亿的生意 还原被误读的“嘉兴模式”：并非直接在农村宅基地上盖小产权房》的补充报道。　　随后，嘉兴市委宣传部发布《嘉兴开展‘两分两转(换)’试点不是农村宅基地入市》的声明。“嘉兴的试点没有改变农用地性质、没有降低农用地的土地质量、不是安排农村集体建设用地入市交易。”嘉兴市政府的回应简明扼要。　　嘉兴模式中的所谓“两分两换”，即是按照自愿、有偿的原则，农民用原有的宅基地置换成城镇房产，原有住房按照评估价给予相应的货币补偿，再以优惠价格购置城镇房产。或许，浮华褪尽的嘉兴“两分两换”试点本身才应该成为大家关注的对象。　　“整个嘉兴的‘两分两换’试点预计四到五年全部结束。开始比较早的七星镇再过一年就能完成。”嘉兴市委办公室主任李跃接受《浙商》记者采访时乐观地表示。　　那么，这个“两分两换”到底是如何运作的？又如何会引发这么大的争议？经过《浙商》记者的深入调查发现，推进中的“两分两换”还存在着遭遇资金、土地、部分农民抵触情绪等诸多瓶颈。　　政府资金压力显现　　《浙商》记者了解到，“两分两换”模式前期先由政府财政投入一定的资本金，作为注册资金成立一家国有投资开发公司，作为农民聚居点的开发建设单位。市级国资部门和县(市、区)相关部门通过设立国有担保公司、直接注资、争取金融机构授信等方式筹措建设资金。这样一来，“两分两换”试点的前期建设资金几乎都来源于政府的垫付。　　“12个新市镇投资开发建设主体注册资金和融资规模，累计已分别达15亿元和28亿元。”嘉兴市委督查室2009年11月中旬的一份督察汇报资料信息显示。　　《浙商》记者了解到，目前，嘉兴“两分两换”试点的市镇开发公司已投入11亿元之多。尽管李跃表示目前建设资金基本落实到位，然而，嘉兴市委市政府还是切实感到了政策推进中的资金压力。嘉兴市委市政府出具的督查报告明确指出：“在近期内多数试点区域资金平衡压力较大。”要做到试点区域的资金平衡，要等到宅基地整理后出让，或通过招进二三产业项目产生税收来解决。但是，承包地流转和招商存在长达几年的时间差。 　　事实上，“两分两换”政策所需要的投资远不止上述的15亿元。除了建设农民补偿安居住宅，政府还需要向搬迁农民进行拆迁补偿、宅基地复垦等费用。　　如何守住耕地红线　　截至2009年9月30日，嘉兴市参与“两分两换”试点的13个乡镇(社区)涉及27.9万人口，7.5万多农户，7.6万多亩宅基地。这么大规模的搬迁要以大批的农民聚居社区的建成为前提，这将消耗大量的土地建设指标。然而，在宅基地还没有实现流转的前提下，政策推进就面临了现有土地建设指标不足的尴尬。　　“社区建设所需的用地指标和周转指标难以落实，尤其是土地上的空间问题(即农保田)，在一定程度上制约了工程进展。”这是当地政府对当前“两分两换”推进中遇到的问题描述中一段话。嘉兴市政府虽通过机动指标调整和扩大内需项目的申报等手段，也只解决了部分用地空间。　　一边是亟待动工的农居点，一边是用无可用的建设用地指标。嘉兴市政府想出的对策是“进一步破解土地制约”。但是，破解谈何容易？　　国家土地使用政策明确规定，若要将农用土地(即农保田)转为非农用途，不管面积大小都必须经过国务院批准，非国家重大建设项目一般是没有资格使用这些土地的。　　2009年9月，国土资源部与浙江省人民政府签订了《关于深化改革推进农村土地整治工作的合作协议》，其中称，“国土资源部支持浙江省进一步完善土地利用总体规划修改办法，探索建立土地利用总体规划定期评估和动态调整制度，做好规划实施管理工作”、“国土资源部支持浙江省农村土地管理制度改革试点工作”。　　“可考虑采取市政府对省政府承诺的方式或省市协议的形式，将占用的基本农田，通过土地整理复垦同面积、同质量归还。”嘉兴市委督查室在给市委市政府的报告中建议，希望国土资源部能够给予明确支持的试点地区临时“越线”的特权。　　中国房地产经理人联盟秘书长陈云峰认为，中国现行的征地制度存在诸如征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权及对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施的缺陷。　　“18亿亩耕地的红线一旦跨过去了，还能不能跨回来实在很难说。”陈云峰说。　　试验区两个农民的不同账本　　江南好家园小区是七星镇专门用于安置搬迁农民的小区，现有居民近2万。前三期工程已经入住的是七星镇湘家荡湖风景区的拆迁农民，入居已近两年。　　今年57岁的住户倪国强在小区的物业处谋了份保安的职位，月收入900元。倪国强告诉《浙商》记者，他的父辈像他这个年纪的时候，依然是家里的顶梁柱，还要承担大部分体力劳动。因为拆迁，他们家占地500多平方米的房子置换到5套江南好家园的100平方米左右的公寓房，他也过上了怡然自得的好生活。现在，他和老伴儿带着两个外孙住在其中的一套房子，其余四套均用来出租。按照每套房子500元的出租价格计算，他每个月能收到2000多元房租。　　“60岁以后，我就开始领取每个月500多元的养老保险金。”倪国强笑着说，现在不光他和老伴儿的生活无忧，还能帮两个女儿减轻一些负担。倪国强和一些乡亲很快接受了拆迁补偿政策，甚至在新家还没有开工建设之前就搬出了老房子，在外租房居住。　　政府给予的租房补贴700元/月起步，最高达到1200元/月，逾期不交付使用的话，租房补贴还将逐年翻倍。倪国强开玩笑地说，冲着这么高的租金，他们倒希望政府“违约”一回。　　但并不是所有的人都与倪国强一样。在嘉兴跑出租车的七星镇农民陈俊平在“两分两换”政策下即将成为江南好家园的准住户，在他眼里，搬迁是让他倒贴十几万元的倒霉事儿。　　按照“两分两换”的政策规定，他家230平方米左右的老房子只能换到180平方米的公寓房。他给《浙商》记者算了一笔细账：按照楼房300元/平方米，平房150元每平方米的标准计，拆除旧房的补偿款合计65100元；每人另有15000元的拆迁补助，三人合计45000元；可置换城镇住房的补助每平方米600元，180平方米补助款合计108000元。陈俊平拆迁过程中从政府得到的补助合计218100元。　　再来算算按政策置换3人180平方米的城镇住房需要支出的费用。按江南好家园1600元每平方米的标准价计算，房价总计288000元。再加上车库、楼层差价、房屋维修基金、办理三证缴纳税费、
手续费等，要把180平方米的房子拿到手，需要332720元。　　显然，房屋置换过程中10多万元的差价，是要农民自己解决的。　　陈俊平开出租车每月有两三千元的收入，承担8岁女儿的教育费用和一家三口的日常开支，平时鲜有结余。妻子在家务农，不说有多少经济收益，仰仗着土地，一家三口的生活成本几乎可以忽略不计。　　陈俊平告诉《浙商》记者，目前他还能勉强维持一家的生活。但是，60岁以后，开不动出租车了，每月只有150元的养老金，实在是不知道怎么生活。而距他几步之遥的邻居倪国强很快就可以领到每月近600元的养老保险金了。　　最让陈俊平难以理解的是，同样因为拆迁搬到江南好家园的邻居过上了生活无忧的舒心日子。自己也是拆迁，加上了“两分两换”的帽子，怎么就捉襟见肘了呢？　　“嘉兴农村有87%以上的非农就业人口，土地收入对于大多数人来说根本不构成问题。”李跃称，对于嘉兴这样的经济强市，实行“两分两换”是具备群众基础的。嘉兴的各类补偿和保障标准都在浙江省平均水平之上。　　得知《浙商》记者采访“两分两换”试点的情况，很多人特地赶来说明类似的情况，陈俊平只是其中一个。按照李跃的说法，陈俊平也在87%的非农就业人口之列，为什么却被10多万的差价难倒了？